Ófullnægjandi áætlanagerð við kaup og innleiðingu á Orra

Ríkisendurskoðun telur að áætlanagerð vegna kaupa og innleiðingar á nýju fjárhags- og mannauðskerfi fyrir ríkið (Orra) hafi verið ábótavant. Bæði var innleiðingartími vanáætlaður sem og stofnkostnaður kerfisins. Þá var heildarkostnaður þess ekki metinn. Ríkisendurskoðun beinir því til stjórnvalda að standa framvegis betur að málum við kaup og innleiðingu hugbúnaðar. Skýrsla stofnunarinnar um málið byggir að hluta til á sömu gögnum og ófullkomin skýrsludrög frá árinu 2009 en hefur verið unnin algjörlega frá grunni á þremur vikum.Í nýrri skýrslu Ríkisendurskoðunar er fjallað um kaup og innleiðingu á fjárhags- og mannauðskerfi fyrir ríkið en útboð á því fór fram árið 2000. Um ári síðar undirritaði fjármálaráðherra samning við Skýrr hf. um fjárhags- og mannauðskerfið Orra sem byggir á svonefndum Oracle-hugbúnaði. Úrslitum réð að Skýrr bauð mun lægra verð en sá bjóðandi sem einnig kom til greina. Að öðru leyti þóttu fyrirtækin standa nokkuð jafnfætis. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu árið 2004 að nokkrir hnökrar hefðu verið á útboðinu en þó hefði ekki verið sýnt fram á að þeir hefðu haft áhrif á niðurstöðu þess. Ríkisendurskoðun tekur undir það mat.

Áætlað var að innleiðing kerfisins tæki einungis 20 mánuði og lyki í apríl 2003. Kerfið kallaði á breytt vinnubrögð þeirra starfsmanna ríkisins sem sinntu bókhaldi, upplýsingavinnslu og stjórnun. Samkvæmt samningnum skyldi Skýrr veita þeim kennslu og þjálfun í að nota kerfið.

Stýrinefnd undir forystu Ríkisbókhalds bar ábyrgð á framgangi innleiðingarinnar. Árið 2006, þ.e. um þremur árum eftir að henni átti að ljúka samkvæmt samningnum, höfðu einstakir kerfishlutar þó enn ekki verið innleiddir. Auk þess höfðu ekki allar ríkisstofnanir lokið innleiðingu kerfisins. Samkvæmt samningnum átti Fjársýsla ríkisins að vinna sérstaka úttekt á innleiðingunni þegar henni væri lokið. Haustið 2012 hefur slík lokaúttekt enn ekki verið gerð. Stýrinefndin hefur því ekki staðfest að innleiðingunni sé lokið. Ríkisendurskoðun telur brýnt að Fjársýsla ríkisins vinni sem fyrst lokaúttekt á innleiðingunni svo að hægt sé að ljúka henni með formlegum hætti.

Ríkisendurskoðun telur að áætlaður innleiðingartími Orra hafi verið vanmetinn í upphafi. Um leið megi rekja þann mikla drátt sem varð á innleiðingunni til reynsluleysis starfsmanna Skýrr hf. enda var um að ræða fyrstu heildaruppsetningu kerfisins á Íslandi. Þá hafi reynst tímafrekt að fá ríkisstarfsmenn til að tileinka sér ný vinnubrögð. Ríkisendurskoðun hvetur fjármála- og efnahagsráðuneyti til að efla vinnubrögð sín við áætlanagerð fyrir umfangsmikil verkefni og beita aðferðum verkefna- og breytingastjórnunar í meira mæli en gert var í tilviki Orra.

Samkvæmt nýrri viðhorfskönnun Ríkisendurskoðunar meðal forstöðumanna ríkisstofnana töldu um 80% svarenda að vandamál hafi komið upp við innleiðingu Orra. Þar af töldu 90% að vandamálin séu að mestu eða öllu leyst. 70% svarenda töldu að virkni Orra væri í samræmi við þarfir stofnunar sinnar. Þá töldu aðeins 45% svarenda að Orri væri aðgengilegt kerfi og rúmur helmingur að það væri skilvirkt stjórntæki. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Fjársýsla ríkisins greini þarfir notenda kerfisins fyrir fræðslu og þjálfun og tryggi þeim viðeigandi námsframboð.

Heildarkostnaður ríkisins af Orra nam um 5,9 milljörðum króna á tímabilinu 2001‒2011. Þrjár ríkisstofnanir greiddu meginhluta hans, þ.e. Fjársýsla ríkisins, Landspítali og Vegagerðin. Fram kemur í skýrslunni að á þessu tímabili hafi útgjöld vegna kerfisins verið innan fjárheimilda að undanskildum árunum 2001 og 2004.

Í samningnum var gert ráð fyrir að stofnkostnaður vegna Orra næmi rúmum einum milljarði króna. Þegar upp var staðið varð hann 41% meiri að raungildi (þ.e. miðað við verðlag ársins 2001). Ástæður þessa eru m.a. sá dráttur sem varð á innleiðingunni og meiri þörf á  þjónustu Skýrr hf. en áætlað hafði verið.

Rekstrarkostnaður kerfisins nam samtals um 4,3 milljörðum króna á árunum 2001‒2011 eða rúmlega þremur milljörðum króna miðað við verðlag ársins 2001. Þetta samsvarar um tvöföldum stofnkostnaði kerfisins. Ríkisendurskoðun gagnrýnir að heildarkostnaður ríkisins af rekstri Orra var aldrei áætlaður. Stofnunin beinir því til fjármála- og efnahagsráðuneytisins að vinnubrögð við gerð kostnaðaáætlana fyrir stórar og dýrar innleiðingar verði bætt.

Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2001 var lagt til að 160 milljónum króna yrði varið til kaupa á nýju fjárhagsupplýsingakerfi fyrir ríkið. Skýringu í greinargerð frumvarpsins mátti skilja þannig að um kaupverð kerfisins væri að ræða. Ríkisbókhald hafði þó áður óskað eftir 800 milljóna króna fjárveitingu vegna kaupanna í samræmi við áætlun um stofnkostnað kerfisins. Upplýsingar fjárlagafrumvarpsins voru því bæði ófullkomnar og misvísandi. Ríkisendurskoðun gagnrýnir þetta og beinir því til  fjármála- og efnahagsráðuneytisins að það tryggi að greinargerð með fjárlagafrumvarpi hverju sinni geymi fullnægjandi skýringar og upplýsingar um fjárhagslegar skuldbindingar sem áformað er að stofna til. Í skýrslunni kemur raunar fram að í október 2001 var Alþingi upplýst um kaupverðið samkvæmt kaupsamningi.

Eins og fjallað hefur verið um í fjölmiðlum lágu fyrir ófullkomin skýrsludrög Ríkisendurskoðunar um kaup og innleiðingu á Orra árið 2009. Lokaskýrsla stofnunarinnar er mjög frábrugðin þessum drögum, bæði hvað varðar efnislegar niðurstöður og framsetningu, enda hefur hún verið unnin algjörlega frá grunni út frá þeim gögnum sem fyrir liggja. Ítarlegar athugasemdir Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins við drögin frá árinu 2009 eru birtar í sérstökum viðaukum við lokaskýrsluna. Í október 2012 var stjórnsýslusviði Ríkisendurskoðunar falið að leiða til lykta skýrslugerð stofnunarinnar um málið en sviðið hafði ekki áður komið að þessu verkefni. Þess má geta að stofnunin birtir um 30 ritsmíðar á ári sem taka almennt frá nokkrum vikum og upp í eitt ár í vinnslu. Vinnslutími lokaskýrslu Ríkisendurskoðunar um kaup og innleiðingu á Orra var því með allra stysta móti. Á fyrri hluta árs 2013 mun Ríkisendurskoðun gefa út skýrslu um uppfærslu á Orra sem fór fram árið 2010.