Ýmis álitaefni uppi um meðferð fjárhagslegra skuldbindinga í fjárlögum og ríkisreikningi

Ríkisendurskoðun telur að fást þurfi niðurstaða um hvort breyta eigi umfjöllun um tilteknar fjárhagslegar skuldbindingar ríkissjóðs í fjárlögum og ríkisreikningi. Hér er átt við skuldbindingar vegna verk-, leigu- og þjónustusamninga sem gerðir eru til langs tíma, lífeyrisskuldbindingar og skuldbindingar sem tengjast einkaframkvæmdum og styrkveitingum.

Í byrjun síðasta árs fór forsætisnefnd Alþingis, að frumkvæði Péturs H. Blöndals alþingismanns, fram á að Ríkisendurskoðun gerði skýrslu um ríkisábyrgðir og fjárhagslegar skuldbindingar ríkisins sem ekki koma fram í fjárlögum eða fjáraukalögum. Í skýrslu stofnunarinnar, sem nú liggur fyrir, kemur fram að Alþingi fari með fjárstjórnarvald ríkisins samkvæmt stjórnarskránni og því verði ríkissjóður ekki skuldbundinn nema með samþykki þess. Hins vegar hafi þingið framselt hluta af þessu valdi sínu til ráðherra. Hann geti upp að vissu marki stofnað til fjárhagslegra skuldbindinga án þess að þingið hafi samþykkt þær áður. T.d. geti hann samkvæmt heimild í lögum um fjárreiður ríkisins gert samninga til margra ára við aðila utan ríkisins um verkefni sem feli í sér greiðslur úr ríkissjóði gegn tiltekinni þjónustu, s.s. í sambandi við verklegar framkvæmdir. Í mörgum slíkum samningum er fyrirvari um að Alþingi þurfi að samþykkja umsamdar greiðslur í fjárlögum hvers árs. Ríkisendurskoðun telur að Alþingi eigi að fjalla um og afgreiða með formlegum hætti fjárveitingar sem samningar af þessu tagi kveða á um, t.d. með því að samþykkja við afgreiðslu fjárlaga sérstaka fjárfestingaráætlun sem nái til lengri tíma en eins árs.

Í skýrslunni er fjallað um nokkur mál þar sem ríkissjóður hefur eða gæti átt eftir að taka á sig fjárhagslegar skuldbindingar. Einnig er rakið hvernig um þessar skuldbindingar hefur verið fjallað í fjárlögum og ríkisreikningi. Um er að ræða yfirlýsingar stjórnvalda um ríkisábyrgð á innstæðum í bönkum, skuldbindingar vegna Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga, leigusamninga sem ráðuneyti og stofnanir hafa gert, samninga um svokallaðar einkaframkvæmdir og um styrki.

Á árunum 2008 og 2009 lýstu stjórnvöld því yfir að full ríkisábyrgð væri á öllum innstæðum í bankaútibúum hér á landi. Þessi ábyrgð hefur hins vegar ekki verið lögfest. Yfirlýsingarnar teljast því ekki lagalega bindandi fyrir ríkið heldur lýsa fremur vilja eða stefnu stjórnvalda. Ekki þarf þó að mati Ríkisendurskoðunar að efast um vilja eða getu stjórnvalda til að ábyrgast innstæður hér á landi. Þar sem ekki er um lagalega skuldbindingu að ræða er hún ekki sýnd í  ríkisreikningi en umræddra yfirlýsinga er þó getið í skýringum með ríkisreikningi fyrir árið 2010. Að mati Ríkisendurskoðunar telst þetta fullnægjandi birting.

Sem kunnugt er hafa stjórnvöld átt í viðræðum við Breta og Hollendinga vegna svokallaðra Icesave-reikninga gamla Landsbankans. Málinu hefur nú verið vísað til EFTA-dómstólsins sem mun skera úr um lagaleg álitaefni sem því tengjast. Óvissa ríkir um hvort og þá hvaða kostnaður mun falla á ríkissjóð vegna þessa máls. Af þessum sökum er gerð grein fyrir málinu í skýringum með ríkisreikningi fyrir árið 2010. Að mati Ríkisendurskoðunar telst þetta fullnægjandi birting.

Svokölluð heildarstaða A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR) var neikvæð um rúmlega 47 milljarða króna í árslok 2010. Þetta þýðir að ef núverandi sjóðfélagar héldu áfram að greiða iðgjöld til 67 ára aldurs myndi vanta áðurnefnda fjárhæð til að sjóðurinn gæti staðið í skilum við þá að fullu. Í skýringum með ríkisreikningi fyrir árið 2010 er gerð grein fyrir þeirri skuldbindingu sem hugsanlega mun falla á ríkissjóð vegna þessa. Að mati Ríkisendurskoðunar er hins vegar álitamál hvort ekki sé rétt að færa umrædda fjárhæð til skuldar í ríkisreikningi. Úr þessu þarf að mati stofnunarinnar að fást skorið. Í því sambandi skiptir máli hvort stjórnvöldum sé heimilt að afnema lögbundna skyldu launagreiðenda til að hækka mótframlög sín þegar munur reynist á eignum og skuldbindingum A-deildar. Þá telur stofnunin ljóst að kostnaður geti fallið á ríkissjóð vegna bakábyrgðar hans á tilteknum skuldbindingum B-deildar LSR og Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga (LH). Um er að ræða skuldbindingar vegna fyrrverandi starfsmanna ýmissa félagasamtaka og sjálfseignarstofnana sem áttu aðild að B-deildinni og LH. Um helmingur bakábyrgðarinnar hefur verið færður til gjalda og skuldar í ríkisreikningi sem hluti af lífeyrisskuldbindingum ríkisins. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf að fást niðurstaða um hvort sýna eigi stærri hluta hennar í ríkisreikningi.

Þegar aðilar á vegum ríkisins gera leigusamninga til langs tíma þar sem öll áhætta og ávinningur sem fylgir viðkomandi eign eru færð yfir á leigutakann, þ.e. ríkið, ber að gera grein fyrir þeim í efnahagsreikningi ríkissjóðs. Þetta þýðir að birta skal slíka leigusamninga með sama hætti í ríkisreikningi og ef ríkið hefði fest kaup á viðkomandi eign. Samkvæmt sérreglu sem gildir um reikningsskil ríkisins ber að gjaldfæra svokallaða varanlega rekstrarfjármuni, t.d. fasteignir, að fullu á því ári sem skuldbindandi samningar um kaup á þeim eru gerðir. Að mati Ríkisendurskoðunar er því eðlilegt að leigusamningar af því tagi sem áður er lýst, svokallaðir fjármögnunarleigusamningar, séu gjaldfærðir að fullu í ríkisreikningi á því ári sem þeir eru gerðir. Að mati Ríkisendurskoðunar þurfa stjórnvöld m.a. að horfa til þessa við ákvörðun um bókun samnings um byggingu nýs Landspítala.

Undanfarið hefur tíðkast að opinberir aðilar semji við einkaaðila um byggingu og rekstur mannvirkja sem ætlað er að gegna hlutverki  í almannaþjónustu, t.d. samgöngumannvirkja. Verkefni þessi eru gjarnan flokkuð sem svokallaðar einkaframkvæmdir. Algengt er að búið sé um slík verkefni í formi svokallaðra sérleyfissamninga. Slíkir samningar eru iðulega til langs tíma og óuppsegjanlegir. Nýlega gáfu Alþjóðasamtök endurskoðenda (International Federation of Accountants – IFAC) út staðal um hvernig gera skuli grein fyrir sérleyfissamningum í reikningsskilum opinberra aðila. Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að opinberir aðilar horfi til þessa staðals við ákvörðun um hvernig farið skuli með slíka samninga í reikningsskilum.

Ríkið veitir á hverju ári styrki af ýmsu tagi til einstaklinga og lögaðila. Ef um er að ræða óskilyrtan styrk ber samkvæmt reikningsskilareglum að færa skuldbindingu vegna hans að fullu til gjalda þegar hann er samþykktur. Dæmi um samning sem að mati Ríkisendurskoðunar gæti falið í sér óskilyrta styrkveitingu er samningur ríkisins og Reykjavíkurborgar frá árinu 2004 um árlegt framlag til Hörpu – tónlistar- og ráðstefnuhúss í Reykjavík. Ríkisendurskoðun telur að kanna þurfi til hlítar eðli samningsins áður en skorið verður úr um hvort umrætt framlag skuli teljast óskilyrt og þar með falla undir áðurnefndar reglur. Niðurstaða hvað þetta varðar þarf að mati Ríkisendurskoðunar að liggja fyrir við gerð ríkisreiknings fyrir árið 2011.