Embætti ríkislögreglustjóra hefur allt frá stofnun þess árið 1997 farið með fjölbreytt löggæsluhlutverk samkvæmt lögreglulögum. Á þessum tíma hefur embættinu verið falin umsjón með ýmsum nýjum verkefni á landsvísu, m.a. til að bregðast við breyttum og vaxandi áskorunum í löggæslu innanlands sem utan. Á þeim rúmu tveimur áratugum sem það hefur starfað hefur embættið staðið fyrir margvíslegum úrbótum á sviði löggæslu á Íslandi með aukinni þekkingu og faglegum vinnubrögðum, samhæfingu, fræðslu og þjálfun lögregluliða, þróun og innleiðingu á upplýsingatækni í löggæslu, samræmdri áætlanagerð, greiningarvinnu og þátttöku í alþjóðlegu samstarfi. Óskýr valdmörk í skipulagi lögreglu hefur þó valdið vaxandi togstreitu um yfirstjórnunarhlutverk ríkislögreglustjóra á undanförnum árum.
Samráð og samræming
Ekki hefur ríkt full sátt um hvernig til hefur tekist innan löggæslunnar að samhæfa og samræma störf lögreglu. Hefur embætti ríkislögreglustjóra sætt gagnrýni innan raða lögreglu bæði fyrir að viðhafa takmarkaða samvinnu við gerð verklagsreglna fyrir lögreglu og fyrir skort á almennum reglum sem eru löggæslunni mikilvægar. Þá hefur nefnd um eftirlit með lögreglu bent á að ekki hafi verið nægjanlega vel staðið að útgáfu verklagsreglna og að í sumum tilfellum hafi skort að verklag hafi verið formlega greint og skráð. Ríkissaksóknari hefur einnig talið að verklagsreglur skorti. Fyrir sitt leyti hefur embætti ríkislögreglustjóra bent á að verklagsreglur hafi verið gefnar út með reglubundnum hætti.
Að mati Ríkisendurskoðunar verður frammistaða embættis ríkislögreglustjóra hvað útgáfu verklagsreglna varðar ekki metin af fjölda þeirra eða tíðni heldur því að settar reglur séu skýrar, þarfar og viðeigandi gagnvart réttindum og skyldum lögregluliða og borgara landsins. Tilhlýðilegt samráð er forsenda þess að slíkar verklagsreglur verði settar.
Þá hefur töluverð óánægja ríkt meðal flestra lögreglustjóra með samráðsfundi ríkislögreglustjóra, sem þeir telja að hafi brugðist sem vettvangur samstarfs og samræmingar. Þeirra mat er að þeir samráðsfundir sem ríkislögreglustjóri hefur boðað til á undanförnum árum hafi bæði verið of fáir og of einhliða af hans hálfu og hvorki stuðlað að samtali né samvinnu á milli embætta lögreglustjóra og ríkislögreglustjóra, einkum í efsta stjórnunarlaginu. Árið 2017 lagði dómsmálaráðuneyti sérstaka áherslu á mikilvægi þessara funda og beitti sér fyrir fjölgun þeirra. Í kjölfarið fjölgaði fundum tímabundið en athugun Ríkisendurskoðunar sýndi að fljótt hafi fjarað undan þessari fyrirætlan og að markmið ráðuneytisins um aukið samstarf og samhæfingu í gegnum þessa samráðsfundi hafi ekki náðst.
Óeining um valdmörk
Óeining um valdmörk og yfirstjórnunarhlutverk ríkislögreglustjóra hefur á undanförnum árum leitt til þess að lögreglustjórar hafa í auknum mæli leitað beint til dómsmálaráðuneytis vegna ýmissa mála í stað ríkislögreglustjóra. Að verulegu leyti má rekja þessa óeiningu til skorts á samstarfi, samráði og upplýsingaflæði innan lögreglunnar en einnig má finna skýringar í þeim skipulagsbreytingum sem urðu á embættum lögreglustjóra árið 2015 þegar aðskilnaður varð á milli lögreglustjóra og sýslumanna. Eftir það voru lögreglustjórar ekki með önnur verkefni en lögreglustjórnun.
Á sama tíma og lögreglustjóraembættin fóru í vaxandi mæli að beita því sjálfstæði sem lögreglulög ætla þeim, mögnuðust þeir erfiðleikar sem embætti ríkislögreglustjóra hafði um árabil átt með að gegna samræmingarhlutverki sínu samkvæmt sömu lögum. Að mati Ríkisendurskoðunar hefði dómsmálaráðuneyti þurft að huga sérstaklega að því að lögreglulög eru ekki nógu skýr um skipulag og stigveldi lögreglu. Bera þau með sér tilefni til ágreinings með því að ætla ríkislögreglustjóra yfirstjórnunarhlutverk í umboði dómsmálaráðherra á sama tíma og þau árétta sjálfstæði lögreglustjóra gagnvart ríkislögreglustjóra. Embættinu er að jafnaði ekki ætlað að skipta sér af daglegum rekstri lögreglustjóraembætta eða gefa lögregluliðunum fyrirmæli í einstökum málum nema svo sé um mælt í lögum.
Í stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á embætti ríkislögreglustjóra árið 2006 var bent á að verka- og ábyrgðarskipting stjórnskipulags lögreglu hafi þá ekki að öllu leyti verið rökleg eða í samræmi við grundvallarreglur stigveldisstjórnsýslu. Þær breytingar sem síðan hafa verið gerðar á lögreglulögum breyta í megindráttum ekki þessari ályktun. Að auki skal bent á að dómsmálaráðuneyti hefur ekki sett reglugerð um hlutverk ríkislögreglustjóra þrátt fyrir óskir embættisins þar um allt frá stofnun þess.
Athugun Ríkisendurskoðunar bendir til að viðvarandi ágreiningur um valdmörk og ýmis stjórnsýslu- og þjónustuverkefni hafi staðið samhæfingu og samræmingu innan lögreglu fyrir þrifum. Skýrt dæmi um þetta varðar ágreining sem upp kom á milli embættis ríkislögreglustjóra og einstakra lögregluembætta um notkun búkmyndavéla, sem einstök lögregluembætti ákváðu sjálf að taka í notkun þrátt fyrir að samræmdar reglur um notkun þeirra lágu ekki fyrir af hálfu ríkislögreglustjóra. Athygli vekur að embætti ríkissaksóknara hefur um langt skeið, en hingað til án árangurs, ítrekað mikilvægi þess við embætti ríkislögreglustjóra að setja samræmdar reglur um búnað af þessu tagi, sem m.a. getur haft sönnunargildi við rannsókn sakamála. Að mati Ríkisendurskoðunar verður lögreglan að hafa samráð og samræmi að leiðarljósi þegar búnaður af þessu tagi er tekinn í notkun og er óásættanlegt að samræmdar verklagsreglur hafi ekki verið settar.
Sú ákvörðun að skipa ekki aðstoðarríkislögreglustjóra frá árinu 2009 var að mati Ríkisendurskoðunar til þess fallin að veikja yfirstjórn embættis ríkislögreglustjóra, sérstaklega eftir að kröfur til hennar fóru vaxandi í kjölfar skipulagsbreytinga á lögreglunni árið 2015. Yfir sama tímabil hefur embætti ríkislögreglustjóra í vaxandi mæli verið falin verkefni á sviði löggæslu sem síðan hefur að mati Ríkisendurskoðunar verið gefin forgangur við yfirstjórn og við ráðstöfun fjárheimilda.
Samskiptaleysi og tortryggni
Ríkisendurskoðun telur ljóst að samskipti og samvinna, sérstaklega á milli lögreglustjóra og efsta stjórnunarlags ríkislögreglustjóra, hafi um langt skeið verið ófullnægjandi og traust milli aðila lítið. Í desember 2018 braust út mikil óánægja meðal lögreglustjóra um rekstur bílamiðstöðvar ríkislögreglustjóra sem leiddi að lokum til þess að embættið óskaði eftir úttekt Ríkisendurskoðunar á rekstrinum í júní 2019. Ríkisendurskoðun tilkynnti um ákvörðun um stjórnsýsluúttekt á embættinu í heild í september 2019 en á þessum mánuðum beindist mikil opinber gagnrýni að ríkislögreglustjóra úr röðum lögreglu.
Þann 14. september 2019 birti Morgunblaðið viðtal við Harald Johannessen, þáverandi ríkislögreglustjóra. Á fundi þann 16. september 2019 gerðu fulltrúar lögreglustjóra dómsmálaráðherra og ráðuneytisstjóra dómsmálaráðuneytis grein fyrir þeirri afstöðu sinni að ríkislögreglustjóri nyti ekki lengur trausts lögreglustjóra og væri ekki áfram sætt í embætti. Átta af níu lögreglustjórum stóðu svo að opinberri yfirlýsingu um vantraust á ríkislögreglustjóra þann 23. september 2019. Þann sama dag gaf formannafundur landssambands lögreglumanna einnig út yfirlýsingu um vantraust á ríkislögreglustjóra.
Viðtalið og viðbrögðin við því eru lýsandi fyrir það erfiða ástand og þá tortryggni sem skapast hafði innan lögreglu af framangreindum ástæðum en einnig hversu djúpstæðar þessar deilur milli aðila voru orðnar. Ljóst var á þessum tímamótum að lítill grundvöllur hafði verið til staðar um langt skeið til faglegs samstarfs eða bættra samskipta innan yfirstjórnar lögreglu. Að mati Ríkisendurskoðunar er það sérstakt áhyggjuefni hvernig þessi samskipti þróuðust yfir lengri tíma án úrlausnar innan stjórnsýslunnar, en deilur af þessu tagi eru helst til þess fallnar að rýra samtakamátt lögreglu, traust hennar og trúverðugleika. Í þeim breytingum sem nú standa yfir og framundan eru er mikilvægt að dómsmálaráðuneyti og yfirstjórn lögreglu takist að bæta innri samskipti og birtingarform þeirra gagnvart borgurum landsins.
Sértæk verkefni ríkislögreglustjóra
Ríkislögreglustjóra hefur í gegnum árin verið falin ýmis ábyrgðarhlutverk innan löggæslunnar, s.s. rekstur sérsveitar, almannavarnadeildar, alþjóðadeildar, landamæradeildar og stoðdeildar. Um er að ræða verkefni sem mikilvægt er að sé sinnt á landsvísu. Þá er það nauðsynlegt að sömu aðilar sjái um alþjóðleg samskipti til að byggja upp samfellu og traust í samskiptum við erlend lögreglulið. Ríkislögreglustjóri ber ábyrgð á mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu en verkleg þjálfun lögreglunema er í umsjón þess.
Ríkislögreglustjóri hefur einnig komið á fót öflugri fjarskiptamiðstöð sem tekur og afgreiðir öll símtöl sem berast til lögreglu í gegnum Neyðarlínuna.
Almennt ríkir góð sátt um þessi verkefni ríkislögreglustjóra og eru þau m.a. til marks um þá eflingu og framþróun löggæslunnar sem átt hefur sér stað frá því embætti ríkislögreglustjóra var komið á fót, jafnt vegna innri sem ytri áhrifavalda. Faglegt löggæslustarf innan embættis ríkislögreglustjóra hefur þannig verið öflugt þrátt fyrir togstreitu um yfirstjórn lögreglu á síðustu árum. Að sögn lögreglustjóra eiga starfsmenn embættanna almennt góð og uppbyggileg samskipti við starfsmenn einstakra deilda ríkislögreglustjóra. Við úttekt Ríkisendurskoðunar kom í ljós að deildir innan löggæslusviðs ríkislögreglustjóra vinna þétt saman og njóta samlegðar við úrvinnslu verkefna með góðu flæði starfsmanna milli deilda þegar aðstæður krefjast.
Sameiginleg þjónusta og ökutæki lögreglu
Þjónustuhlutverk ríkislögreglustjóra hefur sætt gagnrýni innan lögreglunnar, sérstaklega sameiginleg þjónusta ríkislögreglustjóra í tengslum við rekstur bílamiðstöðvar og kaup á búnaði og fatnaði lögreglumanna. Athugun Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að það hafi tekið embætti ríkislögreglustjóra rúm fjögur ár að koma útboðsmálum vegna fatnaðar lögreglu í viðunandi horf. Yfir sama tímabil hefur lögreglan ekki gætt samræmis eða fyllstu hagkvæmni við innkaup á fatnaði, sem hefðu orðið markvissari með magninnkaupum. Að mati Ríkisendurskoðunar er ekki ásættanlegt hversu langur tími leið áður en þessum málum var komið í tilhlýðilegan farveg.
Sú ákvörðun að heimila notkun bílaleigubíla sem merkta lögreglubíla um mitt ár 2019 boðaði í reynd endalok miðlægrar bílamiðstöðvar þar sem kostnaðarforsendur hennar stóðust ekki samanburð við leigukjör yfir skemmri tíma. Verulegur munur er á kostnaði á milli sérútbúinna lögreglubifreiða frá bílamiðstöð og bílaleigubifreiða, en hafa ber í huga að í samanburðinn vantar ýmsan sameiginlegan kostnað ríkislögreglustjóra, sem byggður var inn í gjaldskrá bílamiðstöðvar.
Að mati Ríkisendurskoðunar urðu margir samverkandi þættir til þess að grundvöllur fyrir áframhaldandi rekstri bílamiðstöðvar brást og samstaða um miðlægan samrekstur lögreglu rofnaði.
Í fyrsta lagi var fyrirkomulagið afar ógagnsætt gagnvart lögregluembættunum og ekki til þess fallið að skapa skilning og sátt um reksturinn. Gjaldskrá bílamiðstöðvarinnar tók mið af ýmsum öðrum kostnaðarþáttum en rekstri ökutækjanna sjálfra, sem stuðlaði að óvissu og ágreiningi um kostnaðarforsendur. Uppbygging hennar var einnig með þeim hætti að kostnaður lagðist á lögregluembættin af misjöfnum þunga.
Í öðru lagi hefði rekstur bílamiðstöðvarinnar þurft að vera aðskilinn frá rekstri embættis ríkislögreglustjóra til að stuðla að gagnsæi rekstursins og aðgreiningu mismunandi kostnaðarþátta og til að fyrirbyggja tortryggni um að embættið nýtti þá fjármuni sem lögregluembættin greiddu bílamiðstöðinni í óskyldan rekstur.
Í þriðja lagi var fyrirkomulagið sem komið var á með bílamiðstöðinni einfaldlega of dýrt og á endanum ósjálfbært. Gerðar voru kröfur til bílamiðstöðvar um sérútbúnar lögreglubifreiðar sem voru umfram þær kröfur sem síðan hafa verið gerðar af hálfu lögregluembætta til merktra ökutækja frá bílaleigum. Með því að leggja áherslu á að bjóða dýr, sérútbúin og merkt ökutæki á síðustu árum minnkuðu umsvif bílamiðstöðvarinnar og lögreglan fór í vaxandi mæli að leigja ómerkt ökutæki á almennum markaði. Slíkt sparaði lögregluembættunum fjármuni en gróf um leið undan rekstrargrundvelli bílamiðstöðvar.
Í fjórða lagi stóð fjárfestingarframlag hins miðlæga samreksturs ekki undir nauðsynlegri endurnýjunarþörf yfir árin, sem leiddi til þess að meðalaldur lögreglubíla fór stöðugt hækkandi frá aldamótum. Athygli vekur að meðalaldur ökutækja lögreglu var hærri á árinu 2018 en þegar ákvörðun var tekin um samrekstur á árinu 1998 vegna þess sem þá var talið neyðarástand í bílamálum lögreglu. Athugun Ríkisendurskoðunar leiddi til viðbótar í ljós að embætti ríkislögreglustjóra nýtti ekki að fullu fjárfestingarframlagið á tímabilinu 2016‒18, á sama tíma og það glímdi við viðvarandi hallarekstur.
Ýmsir þættir geta hafa áhrif á mat á lengri tíma hagkvæmni þess að leigja ökutæki, t.d. kröfur til öryggis lögreglumanna og -búnaðar, svo og tjónakostnaður og ástand ökutækja að leigutíma liðnum. Ríkisendurskoðun bendir á að hagkvæmnissjónarmið mæla með því að ýmsum verkefnum bílamiðstöðvar verði áfram sinnt með miðlægum hætti, t.a.m. til að tryggja samræmi í tækjakosti lögreglu og nauðsynlega samhæfingu í rekstri og eftirliti.
Samkvæmt dómsmálaráðuneyti er undirbúningur við útboðsgerð rammasamnings um ökutæki hafinn í samvinnu við Ríkiskaup og mun embætti ríkislögreglustjóra verða eigandi rammasamningsins og halda utan um þjónustukaup og örútboð á grundvelli hans í samvinnu við viðkomandi lögregluembætti. Ríkislögreglustjóri mun því áfram fara með það hlutverk að tryggja nauðsynlega samhæfingu og samræmingu um ökutæki lögreglu. Hefur settur ríkislögreglustjóri skipað starfshóp með þátttöku allra lögregluembætta til að samræma kröfur um lögreglubifreiðar og búnað þeirra og endurskoða reglur ríkislögreglustjóra um ökutæki lögreglunnar. Ráðuneytið upplýsir jafnframt að embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hyggist reka jafnt eigin lögreglubifreiðar sem og ökutæki í langtímaleigu í því skyni að fá raunhæfan samanburð á skilvirkni og hagkvæmni þessara tveggja kosta.
Þrátt fyrir að slíkt leiði til sparnaðar til skemmri tíma telur Ríkisendurskoðun þá þróun umhugsunarverða að lögreglan í landinu notist í vaxandi mæli við leigð ökutæki í störfum sínum en lögreglulög hafa hingað til falið ríkislögreglustjóra að hafa umsjón með kaupum á ökutækjum. Sérstök öryggissjónarmið kunna að mæla með því að lögreglan eigi þau ökutæki sem hún nýtir við löggæslustörf og býr viðkvæmum tæknibúnaði, þótt lögreglan sé í öllum tilfellum eigandi búnaðarins og fjarlægi hann að leigutíma liðnum. Jafnframt kunna þær aðstæður að skapast að það þætti óheppilegt að lögreglan væri háð föstum viðskiptaskuldbindingum við einkafyrirtæki um leigu á ökutækjum til langs tíma.
Með því að hverfa frá miðlægum samrekstri og taka í notkun bílaleigubíla í vaxandi mæli lækkar kostnaður lögregluembætta vegna fasta gjaldsins sem átti að renna til nýfjárfestinga. Að mati Ríkisendurskoðunar þyrfti að endurskoða fjárveitingar til lögregluembætta í því ljósi.
Bætt samstarf og framtíðarskipulag
Frá og með 1. janúar 2020 hefur dómsmálaráðuneyti ákveðið að starfrækja lögregluráð undir formennsku ríkislögreglustjóra þar sem sæti eiga allir lögreglustjórar landsins. Samkvæmt dómsmálaráðuneyti er með stofnun lögregluráðs stefnt að aukinni samvinnu og hagkvæmari nýtingu fjármagns og mannafla, þannig að lögreglan starfi í auknum mæli sem ein heild. Um er að ræða formlegan samráðsvettvang lögreglustjóra sem m.a. skal tryggja hæfni lögreglu til að takast sameiginlega á við þær áskoranir sem staðið er frammi fyrir hverju sinni.
Þegar litið er til nágrannaþjóða Íslands má almennt segja að skipulagsbreytingar hjá lögreglu hafi miðað að því að sameina lögreglu í eitt lið, styrkja embætti ríkislögreglustjóra sem yfirstjórnunarvald og efla faglega getu og bolmagn færri en stærri lögregluumdæma. Annast ríkislögreglustjóri þá m.a. árangursstjórnun og fjárveitingar til þeirra löggæslueininga sem heyra undir embættið, þ.m.t. fagdeilda, undirstofnana og lögregluumdæma, auk þess að fara með ákveðin verkefni á landsvísu sem krefjast miðstýringar og samhæfingar. Jafnframt hefur verið lögð áhersla á að skýra valdheimildir og ábyrgðarsvið ríkislögreglustjóra gagnvart ráðherrum og ríkisstjórn.
Ríkisendurskoðun tekur undir með dómsmálaráðuneyti að lögreglan á Íslandi þurfi í auknum mæli að starfa sem ein heild. Skapa þarf skilning og sátt meðal lögregluliða um markmið og leiðir, en slíkt næst best fram með samráði, samtali, skýrri stefnumörkun og markvissri eftirfylgni. Þannig telur Ríkisendurskoðun að nálgast þurfi uppbyggingu og skipulag löggæslu með það fyrir augum að lögreglan á Íslandi starfi í framtíðinni sem ein lögregla, eitt lið undir sameiginlegri stjórn, óháð fjölda umdæma eða fyrirkomulagi einstakra verkefna innan skipulagsins, hvort sem þau eru unnin á landsvísu eða í nærumhverfinu.
Slíkt væri í takt við þá löggæsluþróun sem átt hefur sér stað meðal þeirra ríkja sem Ísland ber sig helst saman við. Jafnframt mætti með slíku skipulagi stórbæta nýtingu þeirra fjármuna sem ætlað er til löggæslu í landinu á sama tíma og framkölluð væru veruleg áhrif til faglegrar samlegðar, hagkvæmni og skilvirkni.
