1. Kröfur um gæði og öryggi þurfa að vera í öndvegi
   Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Vegagerðin efli ráðstafanir sínar varðandi öryggisstjórnun með innleiðingu faggilts eftirlits með framkvæmdum í samræmi við fyrirætlanir sínar. Leita verður allra leiða til að tryggja að kröfur um gæði og öryggi séu ávallt í öndvegi við framkvæmdir og viðhald vegakerfisins. Í því sambandi þarf Vegagerðin m.a. að leggja áherslu á að æfa viðbrögð og skýra ábyrgð á ferlum þegar kemur að ákvörðunum um stöðvun framkvæmda og/eða lokun vega vegna ástands þeirra.
    
2. Tryggja verður rekjanleika fjárhagsupplýsinga niður á tiltekin verk
   Ríkisendurskoðun bendir á að ávallt ætti að vera hægt að rekja fjármuni sem varið er til framkvæmda og viðhalds niður á einstök verkefni með einföldum hætti. Á því tímabili sem úttekt Ríkisendurskoðunar tók til reyndist það erfiðleikum bundið og heildaryfirsýn um verk í vinnslu og kostnað við þau flóknari en hún þyrfti að vera. Mikilvægt er að upplýsingakerfi séu uppfærð eða endurnýjuð svo hægt sé að fylgjast með öllum verkum í rauntíma.
    
3. Fylgja þarf eftir úrbótum á innri endurskoðun
   Brýnt er að Vegagerðin fylgi eftir þeim úrbótum sem gerðar hafa verið á forsendum og faglegum grundvelli innri endurskoðunar. Tryggja verður að tilkoma faggilts endurskoðanda, sem hagar störfum sínum í samræmi við nýtt erindisbréfi af hálfu forstjóra, skili tilætluðum árangri. Í því skyni verður forstjóri Vegagerðarinnar að hlúa að starfsumhverfi innri endurskoðanda og sjá til þess að brugðist verði við ábendingum og niðurstöðum hennar.
    
4. Tryggja þarf virka notkun gæðastjórnunarkerfis
   Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að gæðastjórnunarkerfi Vegagerðarinnar, þar með talið ferlar sem varða öryggisstjórnun, sé í virkri notkun og séð sé til þess að þekking á því sé til staðar á öllum starfsstöðvum Vegagerðarinnar. Gæta verður þess að verk-ferlar séu yfirfarnir og uppfærðir með reglubundnum hætti. Vel skilgreint gæðakerfi tryggir ekki árangursríka notkun þess heldur þarf að sjá til þess að það sé eðlilegur hluti af daglegri starfsemi.
    
5. Áframhaldandi þróun á innri stefnumótun
   Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Vegagerðin fylgi stefnu-mótun sinni markvisst eftir og haldi áfram að þróa hana í samræmi við góða og viðurkennda starfshætti á því sviði. Skilgreina verður aðgerðir svo þær séu skýrar, raunhæfar og tímasettar. Ábyrgð á framkvæmd þeirra verður að vera ótvíræð og skilgreina verður fyrir fram hlutlæga mælikvarða sem nýta má til eftirfylgni og árangursmats.
    
6. Tækifæri til úrbóta á ársskýrslum ráðherra
   Ríkisendurskoðun telur að innviðaráðuneyti geti gert úrbætur á ársskýrslum ráðherra svo þar liggi fyrir gleggri úttekt á samhengi fjárveitinga til Vegagerðarinnar og þeirrar þjónustu og verkefna sem stofnuninni er falið að inna af hendi. Brýnt er að ársskýrslur ráðherra þjóni tilgangi sínum um aukið aðhald og bætt árangursmat
    
7. Bæta þarf aðgengi að fjárhagsupplýsingum framkvæmda og verkefna á hverjum tíma
   Til að yfirstjórnar- og eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins standi undir nafni verður það að tryggja eðlilega yfirsýn um fjárhag og starfsemi Vegagerðarinnar á hverjum tíma hvað snýr að fram-kvæmdum og framvindu verkefna. Samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni hefur stofnunin unnið að úrbótum á gæðum þeirra stjórnendaupplýsinga sem eru aðgengilegar á hverjum tíma. Ríkisendurskoðun hvetur stofnunina til þess að hraða þeim og innviðaráðuneyti að fylgja því markvisst eftir að þær nái fram að ganga.
    
8. Auka þarf áherslu á frammistöðu Vegagerðarinnar sem framkvæmdastofnunar og veghaldara við stefnumörkun innan ramma laga um opinber fjármál
   Ríkisendurskoðun telur að óháð þeim markmiðum og verkefnum sem eru skilgreind í samgönguáætlun um viðhald, uppbyggingu og stjórn vegamála hafi Vegagerðin og innviðaráðuneyti tækifæri til að nýta betur þau stefnumarkandi verkfæri sem felast í gerð fjármálaáætlana og fjárlaga í því skyni að styrkja Vegagerðina með markvissum hætti sem framkvæmdastofnun og veghaldara og ná fram hagkvæmari og skilvirkari nýtingu fjármuna til langs tíma litið.
    
9. Styrkja verður eftirlit Samgöngustofu með öryggisstjórnun
   Að mati Ríkisendurskoðunar þarf að efla eftirlit Samgöngustofu með öryggisstjórnun Vegagerðarinnar, m.a. hvað varðar nýfram-kvæmdir og viðhald. Með því að viðhafa öflugt eftirlit með öryggisstjórnunarkerfi Vegagerðarinnar, ekki síður en tilteknum mannvirkjum, er það svigrúm sem Samgöngustofa hefur til að sinna eftirliti með vegamálum betur nýtt en ella.
    
10. Bæta skráningu slysa og óhappa á framkvæmdasvæðum 
    Í því skyni að bæta yfirsýn um öryggi vegfarenda á vegum þar sem framkvæmdir standa yfir telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að Samgöngustofa og innviðaráðuneyti beiti sér fyrir úrbótum á skráningu slysa í samstarfi við Vegagerðina og lögreglu. Tilgreina þarf með samræmdum hætti við skráningu umferðarslysa hvort þau hafi átt sér stað á skilgreindu framkvæmdasvæði eða vegakafla þar sem unnið er að viðhaldi, óháð því hvort um beina orsök sé að ræða.

Stjórnun, skipulag og stefnumótun
Taka verður stefnumörkun Vegagerðarinnar fastari tökum. Tryggja verður að þær stefnumarkandi ákvarðanir og aðgerðir sem kveðið er á um í samgönguáætlunum, sem og þær sem eru skilgreindar við framkvæmd laga um opinber fjármál styðji við hvor aðra og skarist ekki. Hvorki skýrslur ráðherra samgöngumála um framkvæmd samgönguáætlunar né þær ársskýrslur sem lög um opinber fjármál kveða á um hafa verið settar fram með fullnægjandi hætti.

Rík tækifæri eru til úrbóta hvað snýr að stjórnun stofnunarinnar með aukinni áherslu á starfsemi innri endurskoðunar. Um mitt ár 2021 tók til starfa faggildur innri endurskoðandi hjá Vegagerðinni. Forstjóri stofnunarinnar staðfesti erindisbréf innri endurskoðanda í mars 2022 og samkvæmt uppýsingum Ríkisendurskoðunar er endurskipulagning á þessum þætti starfseminnar komin vel á veg. Á því tímabili sem úttekt Ríkisendurskoðunar tók til var innri endurskoðun Vegagerðarinnar veikburða og var framkvæmd hennar hvorki í samræmi við þáverandi erindisbréf né alþjóðlega staðla. Framlagning endurskoðunaráætlunar, gerð, frágangur og eftirfylgni með skýrslum innri endurskoðunar var verulega ábótavant og ekki nægilega vel unnið úr niðurstöðum úttekta innan stofnunarinnar. Þrátt fyrir að þessi veikleiki hafi verið þekktur brugðust stjórnendur ekki við. Ríkisendurskoðun leggur áherslu á að Vegagerðin veiti innri endurskoðun tilhlýðilegt vægi í starfsemi stofnunarinnar til framtíðar litið.

Skipurit Vegagerðarinnar endurspeglar hversu dreifð starfsemi stofnunarinnar er og lýsir m.a. burðarhlutverki starfssvæðanna. Þrátt fyrir að þau séu hluti af samþættri heild felur þetta í sér áskoranir, hvað snýr að samhæfingu, einsleitri fylgni við skilgreinda ferla og viðhalds góðrar vinnustaðamenningar. Þá benda úttektir Ríkisendurskoðunar til þess að fjármálasvið stofnunarinnar hafi að nokkru leyti verið einangrað innan hennar sem hafi takmarkað getu stofnunarinnar til að tryggja nauðsynlega heildaryfirsýn um rekstur og fjárhag m.t.t. verklegra framkvæmda.

Fjárhagur, reikningshald og reikningsskil
Ríkisendurskoðun hefur tekið saman skýrslu um niðurstöður fjárhagsendurskoðunar á bókhaldi Vegagerðarinnar fyrir árið 2020. Í henni voru settar fram 40 tillögur til úrbóta sem stjórnendur Vegagerðarinnar hafa tekið til skoðunar og brugðist við að hluta. Við framkvæmd hennar gekk erfiðlega að fá ýmis gögn frá Vegagerðinni og oft reyndust ekki vera til staðar afstemmingar á efnahagsliðum. Gerðar voru margháttaðar athugasemdir við færslu bókhalds, verklag og verkferla og fjárhagsupplýsingar. Stofnunin gat í sumum tilfellum ekki rakið með skjalfestum hætti fyrir Ríkisendurskoðun fjárveitingar og útgjöld niður á einstök verkefni eða í bókhaldsgögn. 

Ríkisendurskoðun vekur athygli á að frá gildistöku laga nr. 123/2015 um opinber fjármál hefur Vegagerðin ekki getað staðið skil á ársreikningum og eignaskrám innan þess tímaramma sem lögin tilgreina. Þá hafa stjórnendur Vegagerðarinnar undirritað tvo ólíka ársreikninga fyrir árin 2018‒20. Alvarlegir veikleikar hafa verið fyrir hendi varðandi fjárhagslega yfirsýn stofnunarinnar og getu hennar til að haga reikningshaldi í samræmi við góðar starfsvenjur og tryggja nauðsynlega yfirsýn um fjárhag og rekstur. Við framkvæmd þessara úttektar skorti töluvert á að áreiðanleiki fjárhagslegra upplýsinga væri með þeim hætti að hægt væri að svara með nægjanegri vissu hvort hagkvæmni og skilvirkni væri gætt í nýtingu þeirra fjármuna sem Vegagerðin fær úthlutað.

Yfirsýn Vegagerðarinnar um stöðu verkefna, bæði hvað snýr að framkvæmd og kostnaði, liggja hjá verkefnastjórnum en ekki er haldið miðlægt utan um þau. Skilamöt eru venjulega gerð fyrir stærri verkefni og í þeim er ágætlega gert grein fyrir aðdraganda, útboði, framkvæmd og lok verkefnis. Þau liggja hins vegar að jafnaði ekki fyrir fyrr en nokkuð er liðið er frá því framkvæmd lýkur. Yfirsýn Vegagerðarinnar um fjárfestingaverkefni og kostnað við þau hefur verið ábótavant og hefur ráðuneyti samgöngumála bent á að erfitt sé að fylgjast með fjárhagslegri framvindu þeirra verkefna sem Vegagerðin vinnur að hverju sinni. Á því tímabili sem þessi úttekt tók til reyndist erfiðleikum bundið að draga fram áreiðanlegar upplýsingar um fjárhagslega stöðu framkvæmda og verkefna og staðfesta samræmi milli upplýsinga úr verkbókhaldi Vegagerðarinnar og reikningsskila.

Útboð og samningagerð
Vegagerðin býður út langflest verkefni sín og er fjöldi útboða á bilinu 60–100 á ári sé miðað við síðastliðin fimm ár. Útboð eru í nokkuð föstum skorðum og útboðslýsingar byggja á stöðlum og almennum útboðs- og samningsskilmálum um verkframkvæmdir. Vegagerðin uppfærir með reglubundnum hætti leiðbeiningar og reglur við gerð útboðs og verklýsingar í samræmi við atvik eða ábendingar sem koma fram. Öll útboð eru auglýst, upplýsingar og gögn eru aðgengieg með rafrænum hætti og tilboð eru send inn á sama hátt. 

Að meðaltali hafa um fjórar til fimm kærur vegna útboða Vegagerðarinnar borist árlega á síðastliðnum 10 árum. Í meirihluta tilvika hefur kærunefndin úrskurðað Vegagerðinni í vil. Hins vegar hafa komið upp mál þar sem Vegagerðin hefur fengið athugasemdir við málsmeðferð sína eða útboð dæmd ógild. Taka verður niðurstöðu slíkra mála til athugunar og nýta til að betrumbæta útboðsferli Vegagerðarinnar. 

Umgjörð útboða er með þeim hætti að hvert svið innan Vegagerðarinnar sér sjálfstætt um sín útboð. Ekki er með einföldum hætti hægt að fá upplýsingar um útboð og samninga á grundvelli þeirra innan Vegagerðarinnar og heildaryfirsýn því takmörkuð.

Gæðastjórnun
Vegagerðin hefur innleitt gæðastjórnunarkerfi sem nær til allrar starfsemi stofnunarinnar og eru verklagsreglur, vinnuleiðbeiningar og ítarefni aðgengilegt öllu starfsfólki í gegnum innri vef stofnunarinnar. Umfang kerfisins nær einnig til öryggisstjórnunar. Úttektir fara fram skv. úttektaráætlunum og eru niðurstöður þeirra kynntar fyrir yfirstjórn. Unnið er að því markmiði að gæðakerfið hljóti vottun samkvæmt kröfum ISO-9001:2015. Innri úttektir Vegagerðarinnar, sem og niðurstaða fjárhagsendurskoðunar Ríkisendurskoðunar, hafa sýnt að ýmislegt mætti bæta við kerfið varðandi notkun þess og uppfærslur. Þannig vantaði skjalfesta ferla vegna færslu bókhalds og notkun þess er ábótavant í sumum tilfellum, t.d. við gerð jarðganga. 

Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að gæðastjórnunarkerfið sé í virkri notkun og að þekking á því sé til staðar á öllum starfsstöðvum Vegagerðarinnar. Þá þarf að gæta þess að verkferlar séu yfirfarnir og uppfærðir með reglubundnum hætti, m.a. hvað snýr að bókhaldi og fjármálum. Vel skilgreint gæðastjórnunarkerfi tryggir ekki árangursríka notkun þess heldur þarf að sjá til þess að það sé virkt og samofinn hluti af daglegri starfsemi. 

Öryggisstjórnun og eftirlit vegaframkvæmda
Þegar Samgöngustofu var komið á fót með lögum nr. 119/2012 var eftirliti með framkvæmd umferðaröryggisstjórnunar samgöngumannvirkja falið stofnuninni. Reglubundið eftirlit hófst aftur á móti ekki fyrr en í ársbyrjun 2019 og hefur fyrst og fremst beinst að öryggi tiltekinna mannvirkja. Að mati Ríkisendurskoðunar er eftirlit Samgöngustofu með öryggisstjórnun Vegagerðarinnar, bæði hvað snýr að nýframkvæmdum og viðhaldsvinnu við samgöngumannvirki, takmarkað. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að efla eftirlit Samgöngustofu hvað snýr að umferðaröryggisstjórnun Vegagerðarinnar.

Eftirlit með verkframkvæmdum af hálfu Vegagerðarinnar sjálfrar er skilgreint í ferlum sem varða öryggisstjórnun og er í grófum dráttum tvíþætt. Annars vegar eftirlit á meðan á framkvæmd stendur og hins vegar svokölluð lokaúttekt sem gerð er eftir að framkvæmd lýkur. Frá og með sumrinu 2021 hefur jafnframt verið bætt við svokallaðri öryggisúttekt að lokinni hverri yfirlögn þegar unnið er að lagningu bundins slitags. Einn þáttur þeirrar úttektar er mæling á viðnámi yfirborðs. Sé það ekki í samræmi við kröfur á ekki að hleypa umferð á veginn. Vegagerðin innleiddi slíkar öryggisúttektir eftir banaslys á Kjalarnesi sumarið 2020 þar sem vegviðnám eftir útlögn á malbiki stóðst ekki kröfur útboðsýsingar og var meðal orsaka slyssins. Ásamt því að innleiða skilyrðislausar mælingar á viðnámi hefur Vegagerðin jafnframt hert þær kröfur sem gerðar eru um vegviðnám og ákveðið að inneiða kröfur um faggildingu þeirra aðila sem taka að sér eftirlit við framkvæmdir.

Ríkisendurskoðun telur að viðbrögð Vegagerðarinnar í kjölfar fyrrgreinds banaslyss séu til bóta. Engu að síður verður að hafa hugfast að í því tilfelli hefði samkvæmt ákvæðum útboðslýsingar átt að stöðva útlögn þar sem ástand malbiksins gaf skýrt tilefni til þess. Ber það vott um að ekki hafi verið tekið það tillit til gæða- og öryggiskrafna sem gera mátti ráð fyrir. Eðlilegt er að gerðar séu ríkar kröfur til Vegagerðarinnar um að leita allra leiða til að slíkt endurtaki sig ekki, að umferðaröryggisstjórnun verði efld og að kröfur um gæði og öryggi séu og verði ávallt í öndvegi við framkvæmdir og viðhald vegakerfisins. Ríkisendurskoðun vekur jafnframt athygli á að bæta þarf skráningu slysa sem verða á framkvæmdasvæðum Vegagerðarinnar óháð því hvort vegavinnan teljist formleg orsök skv. lögregluskýrslum.

Þær vetrarblæðingar, sem áttu sér stað á þjóðvegi 1 allt frá Borgarfirði að Öxnadalsheiði í desember 2020, leiddu í ljós veikleika í viðbrögðum Vegagerðarinnar þar sem ekki var brugðist nægilega hratt við ástandinu. Stofnunin hefur í því ljósi endurskoðað viðbragðsáætlun sína vegna vetrarblæðinga. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Vegagerðin æfi með reglubundnum hætti virkjun áætlunarinnar enda eru jafnalvarleg atvik og áttu sér stað í desember 2020 og kalla á jafn mikil viðbrögð og mögulega lokun þjóðvega tiltölulega fátíð.