Ábendingar til Matvælastofnunar

1. Dýr njóti vafans með hliðsjón af markmiðum laga
   Matvælastofnun þarf að leggja meiri áherslu á að dýr njóti vafans þegar velferð þeirra er ógnað. Stofnunin þarf ávallt að hafa markmið laga um velferð dýra að leiðarljósi. Vanda þarf málsmeðferð en hún má þó ekki verða til þess að mál dragist á langinn á kostnað velferðar þeirra dýra sem um ræðir hverju sinni. Ríkisendurskoðun telur sterk rök hníga að því að MAST stígi fastar niður í málum þar sem brotið er á dýrum.
    
2. Þróa þarf frekar verklag um áhættu- og frammistöðumat
   Nýta þarf tiltækar upplýsingar til að þróa áherslur áhættubundins eftirlits og stýra betur tíðni og umfangi, m.a. út frá upplýsingum um frammistöðu þeirra sem halda dýr. Áhættumat er kvikt ferli þar sem aðstæður, kröfur og verklag í dýrahaldi eru í sífelldri þróun. Uppfæra þarf áhættumat reglubundið eða staðfesta fyrri niðurstöður með tíðari hætti og gera kröfu um það í tilheyrandi verklagsreglum.
    
3. Efla þarf gæðastjórnunarkerfi Matvælastofnunar
   Endurskoða þarf ferla um innri úttektir á opinberu eftirliti með velferð dýra. Gildandi fyrirkomulag er óþarflega flókið og gerir ráð fyrir aðkomu aðila sem ættu ekki að bera ábyrgð á skipulagi eða framkvæmd þessara úttekta. Núverandi skipulag hefur skilað sér í takmarkaðri virkni. 
   Þá þarf að endurskoða áherslur í verklagsreglum um tilkynningar um möguleg brot á velferð dýra hvað varðar móttöku, greiningu og úrvinnslu þeirra.
    
4. Endurskoða þarf gerð eftirlitsáætlana
   Áætlanir um reglubundið eftirlit hafa ítrekað reynst óraunhæfar og framkvæmt eftirlit verið langt undir settum markmiðum. Úr þessu þarf að bæta. Gera þarf raunhæfar áætlanir og taka tillit til afkastagetu stofnunarinnar þegar tíðni og umfang eftirlits er ákvarðað. Þá þarf að beina eftirliti í auknum mæli að dýrahaldi þar sem aukin áhætta greinist.
    
5. Tryggja þarf betri yfirsýn með vöktun frávika í kjölfar eftirlits
   Vakta þarf stöðu frávika með virkari hætti en nú er gert og halda yfirlit um frávik þar sem tímafrestum hefur ekki verið sinnt. Staða frávika, miðað við gildandi tímafresti, þarf ávallt að vera ljós, en slíkt styður við eftirfylgni í reglubundnu eftirliti.
    
6. Matvælastofnun þarf að bæta ímynd sína
   Nauðsynlegt er að Matvælastofnun leiti leiða til að efla traust í garð stofnunarinnar. Stofnunin þarf að ráðast í raunverulegar umbætur til að bæta ímynd sína og má þar m.a. nefna að efla upplýsingagjöf eins og hægt er til almennings, fjölmiðla, hags-munaaðila og eigin starfsmanna. Þá þarf stofnunin með virkum hætti að stuðla að óhæði starfsmanna sinna í reynd og ásýnd. Hagsmunaárekstrar grafa undan trausti fólks til stofnunarinnar og eftirlits hennar með dýravelferð.
    
7. Efla þarf lögbundið samráð og samstarf við hagaðila
   Matvælastofnun þarf að nýta betur lögbundið samráð við samstarfsráð stofnunarinnar og stilla saman strengi ólíkra aðila í átt að markmiðum laga um velferð dýra. Mikilvægt er að Matvælastofnun skipuleggi og virki betur starf ráðsins. Telji stofnunin að skerpa þurfi á hlutverki samstarfsráðsins ætti sú vinna að fara fram í samstarfi við matvælaráðuneyti sem fyrst. 
   Stofnunin þarf einnig að auka samstarf og samráð við aðra hagaðila, m.a. til að stuðla að sameiginlegum skilningi á stefnu, áherslum og framkvæmd. Mikilvægt er að nýta ólík sjónarmið til að bæta frammistöðu í málaflokknum, s.s. varðandi fræðslu og upplýsingamiðlun, mögulegar áherslur í eftirliti og úrræði sem grípa þarf til í kjölfar eftirlits.
    

Ábendingar til matvælaráðuneytis

8. Skýra þarf stefnu um samræmi við erlendar kröfur
   Matvælaráðuneyti þarf að ákvarða hvaða kröfur gilda um skipulag og framkvæmd eftirlits með velferð lifandi búfjár hér á landi í ljósi takmarkaðs gildis reglugerðar Evrópusambandsins nr. 2017/625 um opinbert eftirlit o.fl. Jafnframt þarf að liggja fyrir stefna og/eða afstaða stjórnvalda til þess með hvaða hætti íslenskar kröfur um dýravelferð eigi að fylgja þróun erlendis, t.d. í evrópskum rétti eða nágrannaríkjum, með hliðsjón af þeim fyrirvara í EES-samningnum sem varðar eftirlit með velferð dýra.
    
9. Endurmeta þarf kröfur um tilkynningarskylt dýrahald
   Skoða þarf kosti þess að setja ítarlegri kröfur um dýrahald í umfangsmiklu búfjárhaldi. Má þar nefna kröfur um aukið eigið eftirlit, t.d. með setningu dýravelferðaráætlunar á viðkomandi starfsstöð, eins og gert hefur verið bæði í Noregi og Danmörku. Þá þarf að endurmeta kosti þess að koma á leyfisskyldu fyrir umfangsmestu starfsstöðvarnar.
    
10. Endurskoða þarf ábyrgð á skipan yfirdýralæknis 
    Ákvæði laga um að ráðherra skipi yfirdýralækni eru ekki í samræmi við almenna stjórnsýsluhætti. Yfirdýralæknir stýrir starfssviði hjá Matvælastofnun sem mælt er fyrir um í lögum en er jafnframt, sem sviðsstjóri, undirmaður forstjóra Matvælastofnunar. Ríkisendurskoðun telur að endurskoða þurfi núverandi fyrirkomulag.
     
11. Endurskoða þarf starfsemi og hlutverk fagráðs um velferð dýra
    Endurskoða þarf fyrirkomulag fagráðs um dýravelferð, m.a. með tilliti til þess hvort ráðið eigi áfram að sinna afgreiðslu á erindum samhliða ráðgjöf til Matvælastofnunar. Efla þarf sjálfstæði þess og stuðla að því að starfsemi þess verði skilvirkari.
     
12. Matvælaráðuneyti endurskoði aðkomu sína að innri úttektum
    Endurskoða þarf víðtækt hlutverk matvælaráðuneytis í innri úttektum með eftirliti og starfsemi Matvælastofnunar. Sú aðkoma er ekki til þess fallin að auka skilvirkni innri úttekta og er óheppileg með hliðsjón af hlutverki ráðuneytis sem æðra stjórnvalds.
     
13. Endurskoða þarf gjaldskrá Matvælastofnunar
    Uppfæra þarf gjaldskrá Matvælastofnunar reglulega í því skyni að hún endurspegli raunverulegan kostnað. Ríkisendurskoðun telur að við útfærslu gjaldskrár sé ástæða til að huga að hvötum um góða frammistöðu í dýravelferð. Einnig að gjaldtaka taki mið af umfangi og eðli þeirrar starfsemi sem eftirlit er haft með.

Matvælastofnun (MAST) stendur frammi fyrir margvíslegum áskorunum. Má þar nefna að stofnuninni hefur ekki tekist nægilega vel að byggja upp það traust sem nauðsynlegt er hverri eftirlitsstofnun. MAST hefur sýnt langlundargeð í einstaka málum þar sem velferð dýra er ábótavant. Á sama tíma og mikilvægt er að málsmeðferð við beitingu íþyngjandi úrræða sé vönduð þarf MAST að leggja aukna áherslu á að stjórnsýsluleg framkvæmd verði ekki á kostnað velferðar dýra. Þá þarf stofnunin að huga mun betur að innri og ytri upplýsingagjöf, virkja betur samstarfsráð sitt og bæta samskipti og samstarf við hagaðila. 

Ekki er til staðar skýr stefna um með hvaða hætti kröfur um dýravelferð eiga að fylgja þróun í evrópskum rétti og er lítið fjallað um skipulag eða útfærslu eftirlits með velferð lifandi búfjár í reglugerðum þar sem gildissviði EES samningsins sleppir. MAST þarf að þróa skipulag, verklag og framkvæmd eftirlits nánar og beita áhættu- og frammistöðu-mati í meira mæli en gert er. Þá hefur gjaldskrá stofnunarinnar ekki fylgt raunkostnaði við eftirlit í lengri tíma, með neikvæðum áhrifum á starfsemina.

Endurskoða þarf skipulag, verklag og framkvæmd eftirlits
Rík ástæða er til að MAST þrói betur skipulag eftirlits til að stuðla að aukinni velferð dýra í samræmi við markmið laga. Eftirlit MAST með velferð dýra á lögum samkvæmt að vera áhættubundið og er ástæða til að beita áhættu- og frammistöðumati í meira mæli en nú er gert til að stýra og forgangsraða reglubundnu eftirliti. Þetta verður einkum gert með aukinni hagnýtingu tiltækra upplýsinga, þ.m.t. um frammistöðu í dýrahaldi og mati á áhættu sem varðar umfangsmikið dýrahald. Horfa þarf til þess að herða á eftirliti þar sem aukin áhætta greinist en veita meiri slaka þar sem það er réttlætanlegt. Gerðar hafa verið áætlanir um eftirlit sem byggjast á áhættumati í frumframleiðslu búfjárafurða en þær hafa ítrekað reynst óraunhæfar og framkvæmt eftirlit verið langt undir settum markmiðum. Úr þessu þarf að bæta. 

Ríkisendurskoðun telur að Matvælastofnun þurfi að styrkja gæðastjórnunarkerfi sitt, m.a. með því að virkja betur og einfalda verklag um innri úttektir á eftirliti með velferð dýra. Skipulag innri úttekta byggist á óþarflega flóknu fyrirkomulagi, með aðkomu fjölmargra aðila og skilar sér í takmarkaðri tíðni innri úttekta. 

Þá telur Ríkisendurskoðun ástæðu til að MAST endurskoði ferli um greiningu og viðbrögð við tilkynningum um meint brot á dýravelferð, sérstaklega þeirra sem hafa mest vægi. Gæta þarf jafnvægis milli þess tíma sem varið er í reglubundið eftirlit annars vegar og eftirlits vegna tilkynninga hins vegar. Ríkisendurskoðun hvetur Matvælastofnun jafnframt til að meta kosti þess að þrengja tímamörk til úrbóta á tilteknum frávikum og tilgreina ákveðna hámarksfresti í skoðunarhandbókum stofnunarinnar, s.s. vegna skorts á fóðri eða vatni. 

Langlundargeð MAST og varfærin nálgun í erfiðum dýravelferðarmálum 
Ýmsa vankanta má finna á framkvæmd eftirlits MAST í einstaka málum. Að mati Ríkisendurskoðunar hefur MAST í einhverjum málum sýnt of mikið langlundargeð og í öðrum tilvikum hafa aðgerðir ekki verið nægilega markvissar og eftirfylgni ábótavant. Þá verður að draga þá ályktun að nálgun stofnunarinnar gagnvart stjórnsýslulegri meðferð sé í einhverjum tilvikum svo varfærin að hún gangi í raun gegn markmiðum laga um velferð dýra. 

Dæmi eru um að Matvælastofnun hafi þétt eftirlit með búrekstri, þar sem fjöldi frávika er skráður, árum og jafnvel áratugum saman án þess að aðstæður batni til frambúðar. Markmið laga um velferð dýra er að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu m.a. laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningar. Enn fremur að dýr geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Með tilliti til þessa verður að teljast óásættanlegt að langur tími líði þar sem dýr líða hungur, vanlíðan og þjáningar eða búi við óviðunandi aðstæður. Vönduð málsmeðferð í anda stjórnsýslulaga er mikilvæg en skoða verður málsmeðferðar-tíma og tilvik ítrekaðs eftirlits vegna frávika í ljósi framangreindra markmiða. Ríkisendur-skoðun telur málsmeðferð MAST hafa tilhneigingu til að dragast um of þegar frávik eru síendurtekin og af gögnum að ráða virðist mótstaða eða samstarfsvilji umráðamanna dýra hafa áhrif á það til hvaða aðgerða MAST grípur og hvenær. 

Árið 2022 greip MAST í fyrsta sinn til vörslusviptingar á grundvelli 10. gr. laga um velferð dýra sem fjallar um getu, hæfni og ábyrgð umsjónarmanna dýra. Stofnunin hefur síðan beitt þessu ákvæði í a.m.k. tveimur öðrum tilvikum. Ríkisendurskoðun telur beitingu þessa ákvæðis til bóta í þeim tilfellum sem við á, t.d. þegar ítrekuð frávik koma fram og úrbætur eru ekki gerðar til frambúðar. Hins vegar má benda á að stofnunin hefur haft þetta úrræði frá því lögin tóku gildi árið 2014, en ekki nýtt fyrr. 

Vantraust ríkir í garð MAST og vanda þarf upplýsingagjöf
Alvarlegt er hve mikið vantraust ríkir í garð Matvælastofnunar, bæði meðal fagfólks og almennings. Stofnunin þarf að róa að því öllum árum að byggja upp traust, en það er grundvöllur þess að hún geti leyst verkefni sín farsællega af hendi. MAST ætti jafnframt að taka gagnrýni á störf sín af meiri auðmýkt og fagna því að fylgst sé með málaflokknum úr ýmsum áttum og hversu margir láta sig málefni dýravelferðar varða. Til að byggja upp traust í dýravelferðarmálum þarf stofnunin að gæta þess að framkvæmd eftirlitsins sé vönduð og til þess fallin að bæta stöðu dýra. Þá er það, vegna eðlis og umfangs eftirlitsins, viðvarandi verkefni MAST að vera á varðbergi gagnvart mögulegum hagsmunatengslum og hæfi starfsmanna.

Mikilvægur hluti uppbyggingar trausts felst í vandaðri innri og ytri upplýsingagjöf. Matvælastofnun þarf að huga mun betur að þessum málum. Þegar fjölmiðlar fjalla um erfið mál er varða dýravernd eru hendur Matvælastofnunar að miklu leyti bundnar vegna persónuverndarsjónarmiða. Stofnunin hefur þó svigrúm til að tjá sig með almennum hætti og þarf að gera það fyrr og með virkari hætti en verið hefur, t.d. með vísun til skýrrar upplýsingastefnu. Ástæða er fyrir Matvælastofnun að skoða hvort þörf sé á upplýsinga-fulltrúa eða annarri varanlegri faglegri ráðgjöf vegna upplýsinga- og samskiptamála. 

Lög um velferð dýra hafa skapað óraunhæfar væntingar
Almennt er talið að setning laga nr. 55/2013 um velferð dýra hafi verið jákvætt skref þar sem málefnum dýravelferðar var komið á hendur eins ráðuneytis og einnar stofnunar. Þótt lögin sem slík hafi ekki sætt mikilli gagnrýni hafa þau mögulega gefið fólki falskar vonir um framkvæmd þeirra. Þau lögbundnu úrræði sem MAST getur gripið til taka oft tíma meðan almenningur kallar á skjótar aðgerðir. Þá togast á sjónarmið tengd meðalhófi, jafnræði og réttinum til andmæla í anda stjórnsýslulaga og kröfur borgaranna um tafarlaus inngrip þar sem velferð dýra er talin í hættu. 

Togstreita milli þessara sjónarmiða, takmörk á því hve miklar upplýsingar um framgang mála Matvælastofnun getur gefið þeim sem ekki teljast aðilar máls og vantraust í garð stofnunarinnar eru dæmi um þætti sem gera það að verkum að órói ríkir í málaflokknum. Einnig ýtir undir togstreitu og vantraust að úrræði sem MAST getur lögum samkvæmt gripið til reynast oft erfið og jafnvel ómöguleg í framkvæmd. Má þar nefna að stundum tekst ekki að fá bústjóra til að sjá um bú meðan mál eru til meðferðar, ekki tekst að finna dýrum nýtt heimili og því þarf að aflífa þau. Þá er ekki raunhæft að Matvælastofnun geti gripið til vörslusviptingar í stóru og tæknivæddu þauleldisbúi þar sem erfitt er að sjá um eða flytja hundruð alifugla og svína og koma þeim fyrir annars staðar. Loks er ástæða til að vekja sérstaka athygli á að saga um heilsuvanda umráðamanna, eða breytta getu þeirra vegna hás aldurs eða tímabundinna veikinda, er einkennandi í málum þar sem velferð dýra hefur verið stofnað í hættu. 

Matvælaráðuneyti þarf að móta stefnu um fylgni við alþjóðleg viðmið 
Ríkisendurskoðun telur að matvælaráðuneyti þurfi að móta skýra stefnu um með hvaða hætti kröfur um dýravelferð eigi að fylgja þróun í evrópskum rétti eða þróun í nágrannaríkjum og hvernig sú þróun sé vöktuð. Þetta á bæði við um faglegar kröfur um velferð búfjár sem og kröfur til hins lögbundna stjórnvalds. Í þessu samhengi bendir Ríkisendurskoðun á að gildandi reglugerðir fjalla nánast ekkert um skipulag eða útfærslu eftirlits MAST með velferð lifandi búfjár þar sem gildissviði EES samnings sleppir. Ákvarða þarf hvaða kröfur gilda með formlegum hætti t.d. með hliðsjón af gildandi kröfum um skipulag eftirlits við aflífun dýra. Þannig er að mati Ríkisendurskoðunar eðlilegt að líta til annarrar löggjafar, einnig þeirrar sem Ísland er ekki skuldbundið að innleiða, til að styðja við þróun á íslenskum kröfum og framkvæmd. 

Ríkisendurskoðun telur að ráðuneytið ætti að endurskoða þá þætti laga um Matvælastofnun sem varða innra skipulag stofnunarinnar og um framsal eftirlits og aðkomu ráðherra í því samhengi. Skoða þarf kosti þess að setja nánari skilyrði um aukið eigið eftirlit með velferð dýra í umfangsmiklu dýrahaldi, með leyfisskyldu eða öðrum auknum kröfum um eigið eftirlit á starfsstöð líkt og gert hefur verið í Noregi og Danmörku.
Gjaldskrá þarf að endurspegla raunverulegan kostnað við eftirlit

Gjaldskrá Matvælastofnunar hefur ekki fylgt kostnaði við eftirlit í lengri tíma og því mikilvægt að vinna matvælaráðuneytis við uppfærslu gjaldskrár ljúki sem fyrst. Að mati Ríkisendurskoðunar er ástæða til huga að hvötum um góða frammistöðu í dýravelferð þegar unnið er að þróun gjaldskrárinnar og gaumgæfa möguleika um hvernig staðið er að gjaldtöku með umfangsmeiri starfsemi. Ríkisendurskoðun brýnir fyrir ráðuneyti og Matvælastofnun að gæta þess að ekki myndist bil milli gjaldskrár og raunkostnaðar. Stofnunin þarf að gæta samræmis í gjaldtöku og að hún sé ávallt byggð á málefnalegum grunni og óháð aðstæðum eftirlitsþega.

Umdæmum Matvælastofnunar hefur á síðustu árum verið fækkað úr sex í fjögur. Fækkun þeirra var liður í því að stofnunin gæti gert verktakasamninga við fleiri dýralækna án þess að auka kostnað. Færri umdæmi, og þar af leiðandi færri héraðsdýralæknar, ættu að stuðla að auknu samræmi í eftirliti. Hins vegar hafa komið upp ýmis vandamál tengd stærri umdæmum, t.d. eru vegalengdir sem starfsfólk þarf að fara orðnar lengri og efasemdir eru meðal dýralækna um að raunhæft sé að starfsfólk umdæmanna hafi góða yfirsýn yfir stöðu dýravelferðar innan þeirra. Ríkisendurskoðun telur brýnt að umdæmin verði styrkt eftir þörfum. 

Ekki er hægt að leggja raunsætt mat á mannafla- og fjárþörf MAST fyrr en ný gjaldskrá hefur verið samþykkt og stofnunin lagar atriði sem tengjast gjaldtöku og bætir áhættubundið eftirlit, greiningar og úrvinnslu á tilkynningum um illa meðferð dýra og aðra þætti er varða skipulag og aukna skilvirkni. Framangreind tilefni til að þróa nánar skipulag eftirlits, m.t.t. áhættu og afkastagetu auk skipulagðrar verkskráningar eru til þess fallin að nýta sem best þá sérfræðiþekkingu sem er til staðar. 

Auka þarf samráð og samstarf í þágu velferðar dýra
Umgjörð eftirlits Matvælastofnunar mótast m.a. af lögbundnu samráði og samstarfi við hagaðila. Ríkisendurskoðun telur stofnunina geta bætt þessi samskipti. Hagsmunasamtök bænda og dýravelferðarsamtök telja almennt að stofnunin geti beitt sér í auknum mæli í eftirliti eða ráðstöfunum um dýravelferðarmál og þurfi að leggja frekar við hlustir um sjónarmið þeirra. Ríkisendurskoðun varð þess áskynja að viðhorf stofnunarinnar til samskipta og samstarfs við hagsmunasamtök bænda er í meginatriðum jákvætt en viðhorf til dýraverndunarsamtaka hafi litast af háværri gagnrýni þeirra á störf stofnunarinnar í tilteknum málum. Ríkisendurskoðun telur að viðhorfsbreyting þurfi að eiga sér stað hjá Matvælastofnun að þessu leyti og að eðlilegt sé að stofnunin leiti í auknum mæli eftir ólíkum sjónarmiðum. Virkari samskipti við ólíka hagsmunahópa geti skilað sér á ýmsan hátt, þ.m.t. í mögulegu samstarfi er tengist fræðslu og úrræðum um vörslu dýra.

Lögbundið samráð Matvælastofnunar við samstarfsráð sitt þarf að virkja og nýta betur. Það hefur verið sem lamað og takmörkuðum árangri skilað. Ríkisendurskoðun telur mikil-vægt að lögbundið samráð um dýravelferð sé betur nýtt til að stilla saman strengi ólíkra aðila í átt að markmiðum laga um velferð dýra. Þá telur Ríkisendurskoðun tímabært að fram fari endurskoðun á fyrirkomulagi fagráðs um dýravelferð. Við núverandi fyrirkomulag er sjálfstæði ráðsins frá Matvælastofnun ekki nægilega tryggt og það nær því ekki að sinna ráðgjafarhlutverki sínu með skilvirkum hætti. Þá telur Ríkisendurskoðun afgreiðslu ráðsins á erindum fara illa saman við ráðgjafarhlutverk þess. 
Endurskoða þarf fyrirkomulag á skipan yfirdýralæknis

Stjórnskipulag MAST ber enn með sér einkenni um þær skipulagsbreytingar sem áttu sér stað með lögum um velferð dýra nr. 55/2013. Aðkoma ráðherra að skipan yfirdýralæknis sem ber ábyrgð á tilteknu starfssviði sem fjallar um dýravelferð, dýraheilbrigði o.fl. er ekki í samræmi við tilhögun í nágrannaríkjum. Ríkisendurskoðun telur ástæðu til að þessi sérstaða verði tekin til endurskoðunar.