Margvíslegir þættir í starfsemi Fangelsismálastofnunar valda því að íslenskt fullnustukerfi er ekki rekið með þeirri skilvirkni eða árangri sem lög gera ráð fyrir. Helstu ástæður má rekja til þess að dómsmálaráðuneyti hefur ekki mótað heildarstefnu á sviði fullnustumála. Þótt ráðuneytið hafi stutt Fangelsismálastofnun í að kalla eftir auknu fjármagni hefur rekstur stofnunarinnar verið þungur undanfarin ár. Það hefur m.a. birst í undirmönnun og uppsafnaðri viðhaldsþörf fangelsa. Ástand flestra bygginga Fangelsisins Litla-Hrauni er t.d. afar bágborið. Þá hefur takmarkað framboð á afplánunarrýmum valdið því að erfiðlega hefur gengið að stytta boðunarlista. Nokkuð er um að dómar fyrnist af þeim sökum.
Þrátt fyrir opnun nýs fangelsis á Hólmsheiði árið 2016 hefur raunfjölgun afplánunarrýma verið lítil og ekki haldist í hendur við fjölgun og almenna þyngingu fangelsisdóma. Sterkar vísbendingar eru því um að álag á fangelsiskerfi landsins muni aukast á komandi árum. Þá bíða stjórnenda miklar áskoranir í mannauðsmálum Fangelsismálastofnunar. Lakur árangur í starfsánægjukönnunum ásamt brotakenndri menntun og starfsþjálfun fangavarða hefur valdið því að um uppsafnaðan vanda er að ræða í þessu sambandi.
Þungur rekstur og áskoranir á sviði mannauðsmála
Samkvæmt Fangelsismálastofnun hefur fjárskortur haft mikil áhrif á rekstur og árangur hennar. Afleiðingarnar hafa m.a. verið undirmönnun á flestum sviðum stofnunarinnar og minni hlutfallsleg nýting afplánunarrýma en möguleg væri, sem veldur því að illa hefur gengið að stytta boðunarlista. Loks hefur þessi staða haft þau áhrif að nauðsynlegt viðhald húsakosts fangelsa hefur setið á hakanum.
Niðurstöður starfsánægjukannana gefa sterkar vísbendingar um að vinnustaðamenning Fangelsismálastofnunar standi höllum fæti og að bregðast þurfi við því. Framkvæmd á styttingu vinnuvikunnar var um margt ábótavant og hafði í för með sér töluverðan kostnaðarauka vegna yfirvinnu og jók álag á starfsfólk, sér í lagi fangaverði, þvert á markmið verkefnisins. Að sögn fulltrúa fangavarða hefur áhersla á aukna yfirvinnu, til að mæta styttingunni og þeim áskorunum sem starfsumhverfi fangelsa hefur í för með sér, aukið tíðni áfallastreitu innan stéttarinnar.
Mikil uppsöfnuð endurbóta- og viðhaldsþörf fangelsa
Dómsmálaráðuneyti horfir til Fangelsisins Litla-Hrauns þegar kemur að uppbyggingu langtímaafplánunar fanga í fullnustukerfinu. Húsakostur fangelsisins er aftur á móti úr sér genginn, en byggingarsaga fangelsisins hefur aldrei einkennst af heildar- eða langtímasýn um starfsemina. Þá hefur afar mikil viðhaldsþörf safnast upp undanfarna áratugi. Starfsemin uppfyllir einungis að hluta þær nútímakröfur sem gerðar eru um öryggi og endurhæfingu í fangelsum, en sökum hönnunar og skipulags fangelsisins er ómögulegt að aðskilja fanga með fullnægjandi hætti. Þetta er ein megin ástæða þess að ofbeldis- og fíkniefnamál eru þar viðvarandi vandamál.
Stærsta bygging Fangelsisins Litla-Hrauns (Hús 4) þjónar ekki tilgangi sínum og sterkar vísbendingar eru um að það sé ónýtt. Ástæða er til að ætla að byggingin, sem opnuð var árið 1995, sé það illa farin að það geti ógnað heilsu starfsfólks og fanga. Vinnueftirlitið hefur sent Fangelsismálastofnun erindi vegna þessa og fleiri atriða. Vísbendingar þar um sjást þegar rýnt er í veikindatíðni starfsfólks en hún er langt umfram það sem eðlilegt getur talist. Þá liggur fyrir að einnig er töluverð þörf á endurbótum og auknu viðhaldi í Fangelsinu Kvíabryggju og Sogni.
Samkvæmt úttekt og áætlunum Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna var áætlaður kostnaður við nauðsynlegar lagfæringar Fangelsisins Litla-Hrauns u.þ.b. 80% af kostnaði þess að byggja nýtt fangelsi. Í september 2023 tilkynnti dómsmálaráðherra að ákveðið hafi verið að ráðast í byggingu nýs fangelsis í stað þeirrar aðstöðu sem fyrir er. Áætlað er að verkinu verði lokið eigi síðar en í árslok 2028 en áætlanagerð er á frumstigi. Þessum áformum ber að fagna en Ríkisendurskoðun brýnir fyrir fangelsismálayfirvöldum að huga að vandaðri áætlanagerð og að byggingar taki mið af langtímaþörfum fullnustukerfisins.
Allt húsnæði, annað en aðalbygging Fangelsisins Sogni og aðalskrifstofa Fangelsismálastofnunar, er undir rekstrarlegu forræði stofnunarinnar sjálfrar. Af þessu leiðir að mikill tími stjórnenda og forstöðumanna fer í rekstur og viðhald bygginga. Að mati Ríkisendurskoðunar er þetta óheppilegt fyrirkomulag og telur embættið betur fara á því að umsjón og rekstur eigna fari undir Framkvæmdasýsluna – Ríkiseignir. Slíkt sé í samræmi við almennt fyrirkomulag á rekstri húsnæðis ríkisstofnana.
Öryggismálum ábótavant
Staða öryggismála í fangelsum landsins er afar misjöfn. Auk áðurnefndra vankanta á skipulagi Fangelsisins Litla-Hrauni stuðlar fámenni fangavarða og skortur á almennum öryggisbúnaði að áhættuþáttum í þessu sambandi. Að mati Fangelsismálastofnunar er aðkallandi að bæta myndavélabúnað og þá eru tölvur, hugbúnaður og annar tæknibúnaður annað hvort kominn til ára sinna eða er ábótavant samkvæmt úttektum sem gerðar hafa verið á þessum þáttum starfseminnar.
Ekki eru til staðar nákvæmar upplýsingar um tilvik þegar öryggi fangavarða er ógnað eða þegar önnur agabrot koma upp í fangelsum landsins. Það stafar af því að skjölun og flokkun skýrslna er áfátt og því erfitt að greina gögnin frekar með hagkvæmum og skilvirkum hætti. Að mati Ríkisendurskoðunar takmarkar þetta yfirsýn Fangelsismálastofnunar og dregur úr virkni úrbóta sem ólík öryggisfrávik kalla á. Fangelsismálastofnun er hvött til að bæta fyrirkomulag skráninga og flokkunar atvika svo að hægt sé að bregðast við öryggisfrávikum með skilvirkari og árangursríkari hætti.
Í lögum nr. 15/2016 um fullnustu refsinga er kveðið á um að Fangelsismálastofnun skuli tryggja menntun og þjálfun fangavarða með rekstri Fangavarðaskóla ríkisins. Vegna erfiðrar rekstrarstöðu Fangelsismálastofnunar hefur starfsemi skólans ekki verið í þeirri mynd sem hún var áður. Skólinn hefur verið starfræktur með hléum frá árinu 2014 og þá í formi fjarnámskeiða. Einhugur er um að það námsform hafi ekki verið fullnægjandi hvað varðar gæði eða kröfur og ljóst að með takmarkaðri starfsemi Fangavarðaskólans fylgir Fangelsismálastofnun ekki framangreindum lögum og reglugerðum. Ríkisendurskoðun telur menntun fangavarða mikilvæga með tilliti til öryggis- og endurhæfingarsjónarmiða og beinir því til stofnunarinnar að efla á ný nám og endurmenntun fangavarða.
Stöðu kvenfanga er ábótavant
Yfir 90% fanga eru karlkyns og hefur fullnustukerfið að miklu leyti mótast út frá þeirri staðreynd. Í dag eru vistunarúrræði fyrir konur í tveimur fangelsum, Fangelsinu Hólmsheiði og Fangelsinu Sogni. Þar sem Fangelsið Hólmsheiði er hannað sem öryggisfangelsi og skammtímaúrræði er það vafasöm ráðstöfun að konur séu vistaðar þar til lengri tíma. Ríkisendurskoðun telur með öllu óverjandi að aðstöðumunur á grundvelli kyns sé jafn mikill og raun ber vitni og að ekkert sérstakt vistunarúrræði sé til staðar fyrir kvenfanga. Stofnunin beinir því til dómsmálaráðuneytis og Fangelsismálastofnunar að vinna að sérstöku úrræði fyrir konur og tryggja öryggi, aðbúnað og endurhæfingarúrræði þeirra sem afplána nú í Fangelsinu Sogni og Fangelsinu Hólmsheiði.
Í tilkynningu dómsmálaráðuneytis í september 2023 kom m.a. fram að með stækkun Fangelsisins Sogni væri ráðuneytið að bregðast við ábendingum umboðsmanns Alþingis um stöðu kvenna í fangelsum. Ríkisendurskoðun vekur athygli á að almennt er lagt upp með fullkominn aðskilnað kynja og því telur embættið umræddar fyrirætlanir ráðuneytisins ekki koma að fullu til móts við ábendingar umboðsmanns.
Stytta þarf boðunarlista í fangelsi
Sem fyrr segir hefur framboð á afplánunarrýmum ekki haldist í hendur við þörf fyrir afplánunarrými. Afbrotum hefur fjölgað og fangelsisdómar almennt þyngst, m.a. vegna fólksfjölgunar og aukinnar skipulagðrar glæpastarfsemi. Þetta hefur leitt til lengingar boðunarlista og skapað aukinn þrýsting á fullnustukerfi landsins. Dæmi eru um að dómar hafi fyrnst af þessum sökum.
Árið 2020 skilaði starfshópur á vegum dómsmálaráðuneytis sjö tillögum til ráðherra er lutu að styttingu boðunarlista. Að sögn ráðuneytisins hefur verið brugðist við flestum þeirra en aðrar eru enn í skoðun. Ríkisendurskoðun telur brýnt að stjórnvöld rýni vel í þessa þróun og bregðist við með langtímalausn í huga. Í þessu tilliti er brýnt að tryggja nægt framboð afplánunarrýma í fangelsum ásamt því að efla önnur fullnustuúrræði eftir því sem kostur er, t.a.m. rafrænt eftirlit og samfélagsþjónustu.
Vinna þarf að endurhæfingarmarkmiðum með markvissari hætti
Endurhæfingarmarkmið í fullnustukerfinu miða að því að fækka endurkomum í fangelsi. Mikilvægur hluti endurhæfingar er að viðhalda almennri virkni fanga meðan á afplánun stendur. Slík virkni byggir fyrst og fremst á möguleikum til náms og vinnu. Þótt boðið sé upp á hvoru tveggja í fangelsum landsins gætir nokkurs aðstöðumunar milli fangelsa. Í Fangelsinu Kvíabryggju og Fangelsinu Hólmsheiði er t.d. einungis boðið upp á fjarnám sem hentar föngum misvel vegna mismikillar þarfar á stuðningi í námi.
Framboð starfa er jafnframt misjafnt og þá ber helst að nefna almennt aðstöðuleysi í Fangelsinu Hólmsheiði. Eins og fram hefur komið eru þar fangar í langtímaafplánun, sér í lagi konur, en mæta þarf betur þörfum þeirra í þessu tilliti. Loks hafa komið fram sjónarmið um að skilgreina launuð störf í fangelsum með sérstökum hætti svo samkeppnissjónarmið hamli ekki framboði starfa enda markmið þeirra samfélagsleg. Ríkisendurskoðun telur ástæðu fyrir stjórnvöld að kanna kosti og galla þess.
Heilbrigðis- og meðferðarþarfir fanga eru miklar og margbrotnar en ýmsir vankantar eru á veitingu heilbrigðisþjónustu fyrir fanga. Þótt lög kveði skýrt á um slíkt hefur heilbrigðisyfirvöldum, í samstarfi við Fangelsismálastofnun, reynst torvelt að sinna henni með skilvirkum og árangursríkum hætti. Sér í lagi hefur þess orðið vart við veitingu þjónustu á bráðageðdeild Landspítala. Helstu ástæður eru skortur á heilbrigðisstarfsfólki og ónóg samskipti milli aðila, en aðstöðuleysi í Fangelsinu Litla-Hrauni er sömuleiðis takmarkandi þáttur. Þrátt fyrir stofnun geðheilbrigðisteymis fanga árið 2019 háir mannekla starfseminni. Þá þarf að skýra betur verkaskiptingu milli þess teymis og meðferðarsviðs Fangelsismálastofnunar. Unnið er að úrbótum á þessu.
