Ábendingar til forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis

1. Efla þarf miðlæga verkstjórn og vanda undirbúning
   Efla þarf miðlæga verkstjórn og setja skýrari viðmið og verkferla svo að ráðuneyti verði betur í stakk búin til að takast á við breytingar á Stjórnarráði Íslands. Mikilvægt er að Stjórnarráðið í heild búi yfir sveigjanleika til að takast á við umfangsmikla uppstokkun stjórnarmálefna og að hvert ráðuneyti geti tekið við ábyrgð nýrra málaflokka og verkefna. Tryggja verður að hlutaðeigandi ráðuneyti búi yfir nauðsynlegum upplýsingum við samningagerð um flutning fjárheimilda og starfsmanna. Ríkisendurskoðun hvetur forsætisráðuneyti til að ljúka sem fyrst athugun sinni á hvernig efla megi þessa þætti. 
    
2. Styrkja þarf stoðeiningar Stjórnarráðsins
   Ríkisendurskoðun hvetur forsætisráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti til að skoða hvernig styrkja megi Fjársýslu ríkisins og Umbru – þjónustumiðstöð Stjórnarráðsins svo að þær geti betur sinnt verkefnum sínum við framtíðarbreytingar á skipan Stjórnarráðsins. 
    

Ábending til fjármála- og efnahagsráðuneytis

3. Tryggja þarf mikilvæga yfirsýn
   Mikilvægt er að ráðuneyti hafi fullan aðgang að öllum fjárhags-upplýsingum um sín verkefni og stofnanir við gildistöku breyttrar skipan Stjórnarráðsins og að ráðuneyti og stofnanir hafi fullnægjandi yfirsýn yfir fjármál sín á hverjum tíma. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að skoðað verði hvort ráðast þurfi í breytingar á uppbyggingu fjárhags- og mannauðskerfis ríkisins svo að flutningur stjórnarmálefna eða tiltekinna verkefna milli ráðuneyta gangi fyrir sig með hnökralausum hætti. 

Áform um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands voru kynnt í kjölfar undirritunar stjórnarsáttmála endurnýjaðs ríkisstjórnarsamstarfs Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs 28. nóvember 2021. Ýmis stjórnarmálefni voru þá flutt milli ráðherra og ráðuneyta og ráðherrum var fjölgað úr 11 í 12. Alþingi samþykkti 27. janúar 2022 þingsályktunartillögu forsætisráðherra um breytta skipan sem fól m.a. í sér stofnun tveggja nýrra ráðuneyta.

Í greinargerð þingsályktunartillögunnar segir að breytingunum sé ætlað að tryggja að Stjórnarráðið geti tekist á við nýjar áskoranir og krefjandi verkefni. Nýju ráðuneytin tvö endurspegli áherslur ríkisstjórnarinnar á að takast á við áskoranir nýrra atvinnuvega og ýta undir tækifæri sem gefast í þágu samfélagsins alls. 

Að mati forsætisráðuneytis voru breytingarnar til þess fallnar að fella ósýnilega múra stofnanamenningar og stuðla að aukinni samvinnu, samráði og samhæfingu innan Stjórnarráðsins. Þær hafi gert stjórnsýslunni auðveldara um vik að takast á við og hrinda í framkvæmd verkefnum sínum. Formenn stjórnarflokkanna tóku undir þetta á fundi með Ríkisendurskoðun aðspurðir hvaða ástæður og rök lágu til grundvallar ákvörðun um uppstokkun. Forsætisráðuneyti telur ótímabært að segja til um hvort núverandi verkaskipting og skipulag hafi skilað tilætluðum árangri. 

Á fundum Ríkisendurskoðunar með ráðuneytisstjórum kom fram að breytingarnar hafi m.a. skapað rými til að innleiða nýtt skipulag í ráðuneytum og breytta vinnustaðamenningu. Aðkoma stjórnenda og starfsfólks ráðuneyta, annarra en forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis, að undirbúningi ákvörðunar um uppstokkun á stjórnarmálefnum var lítil sem engin. Umræddir stjórnendur voru ekki upplýstir um áformin fyrr en skömmu fyrir eða við undirritun stjórnarsáttmálans 28. nóvember 2021. Umfang breytinganna kom mörgum þeirra á óvart og fyrirvaralaus gildistaka reyndist mikil áskorun. Ljóst er að Stjórnarráðið var ekki nægilega vel undirbúið fyrir svo mikla uppstokkun. 

Fengu gátlista og aðra leiðsögn
Forsætisráðuneyti lét ráðuneytum í té gátlista til viðmiðunar við innleiðingu breytinganna í því skyni að samræma og auðvelda framkvæmd þeirra. Þar var m.a. fjallað um skyldu þeirra til að leita samkomulags um flutning fjárheimilda og starfsmanna við flutning stjórnarmálefna. Starfsmönnum skyldi boðið að sinna verkefnum sínum áfram í öðru ráðuneyti. 

Sérstakur samhæfingarhópur, skipaður fulltrúum forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis, var settur á laggirnar. Hann gegndi m.a. því hlutverki að aðstoða ráðuneytin við gerð samkomulags um flutning fjárheimilda og starfsfólks við flutning stjórnarmálefna. Ráðuneytin fengu fyrirmynd að slíku samkomulagi sem þau gátu byggt á við tilfærslu verkefna og starfsmanna. Sum ráðuneyti telja að launa- og rekstrarviðmið sem fjármála- og efnahagsráðuneyti útbjó hafi ekki gagnast sem skyldi í samningagerðinni þar sem þau hafi ekki verið í samræmi við raunkostnað.

Í stöðumatsskýrslu forsætisráðherra um breytingarnar frá maí 2022 kemur fram að við flutning starfsmanna milli ráðuneyta hafi komið í ljós að launaumhverfi gat reynst ólíkt þrátt fyrir að ráðuneytin greiði laun samkvæmt sama stofnanasamningi. Ríkisendurskoðun telur sæta furðu að þetta hafi komið ráðuneytum á óvart, enda hefur ósamræmi í launamálum innan Stjórnarráðsins verið vel þekkt um árabil. Vinna að samræmingu launamála er hafin í forsætisráðuneyti. 

Forsætisráðuneyti sendi ráðuneytum leiðbeinandi verkáætlun um innleiðingu breytinga í kjölfar stjórnarmyndunar til að auðvelda yfirsýn og fylgjast með framgangi breytinganna. Þar voru jafnframt unnin minnisblöð fyrir ríkisstjórn þar sem verklag við breytingarnar var rætt og ráðuneytið hafði umsjón með breytingum á forsetaúrskurðum og skipan húsnæðismála. Gögn sem Ríkisendurskoðun aflaði sýna að forsætisráðuneyti veitti ráðuneytum leiðbeiningar í tengslum við breytingar á forsetaúrskurðum og túlkun þeirra er kom að flutningi stjórnarmálefna. Aðkoma fjármála- og efnahagsráðuneytis fólst í að veita yfirstjórn þess og forsætisráðuneyti upplýsingar vegna undirbúnings og greiningar breytingaáformanna. 

Efla þarf verkstjórn og auðvelda samningagerð
Uppstokkun stjórnarmálefna hafði í sumum tilvikum tímabundin áhrif á málshraða ráðu-neyta en lítil eða engin í öðrum. Þar sem hún hafði áhrif má rekja tafir m.a. til þess að aðlaga þurfti starfsfólk að breyttum verkefnum og samræma verkferla. Dæmi eru um að þekkingarskortur hafi myndast þegar ráðuneyti tóku við málefnum án þess að þeim fylgdi starfsfólk með viðeigandi þekkingu eða reynslu. Flest ráðuneyti telja að breytingarnar hafi haft óveruleg áhrif á framgang lögbundinna verkefna. Mörg telja að uppstokkunin hafi gefið tækifæri til að nálgast stefnumótun með breyttum hætti og/eða ráðast í nauðsynlegar breytingar á skipulagi. 

Ráðuneytin áttu almennt gott samstarf um breytingarnar en samningagerð um tilfærslu fjárheimilda og starfsfólks reyndist oft tímafrek. Ekki reyndi á að forsætisráðherra þyrfti að úrskurða formlega í málum, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Óskað var eftir úrskurði ráðherra í tveimur málum. Drög að úrskurðum voru unnin en hlut-aðeigandi ráðuneyti sömdu á grundvelli þeirra. Í nokkrum öðrum tilvikum þurfti að yfirfara eða endurmeta fjárhæðir sem fluttust milli ráðuneyta áður en samkomulag náðist. 

Samkvæmt 6. mgr. 21. gr. laga um Stjórnarráð Íslands hefur forsætisráðherra heimild til að setja nánari reglur um tilhögun flutnings starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Forsætis-ráðherra setti ekki slíkar reglur. Í svari ráðuneytis hans kom fram að það hafi í hyggju að tryggja að fyrir hendi séu skýrari verkferlar og viðmið svo auðveldara verði að takast á við framtíðarbreytingar á Stjórnarráðinu. Forsætisráðherra hefur skipað starfshóp sem mun fara yfir reynsluna af uppstokkuninni og leggja fram tillögur um aðgerðir. Hópurinn skal skila niðurstöðum 1. mars 2024.

Mikilvægt er að Stjórnarráð Íslands búi yfir sveigjanleika til að takast á við breytingar eins og þær sem hér eru til umfjöllunar. Efla þarf miðlæga verkstjórn, setja skýrari viðmið og verkferla og bæta upplýsingaflæði milli ráðuneyta vegna samningagerðar þeirra um flutning fjárheimilda og starfsfólks svo ekki komi upp ójafnvægi í samningsstöðu. Ríkisendurskoðun hvetur forsætisráðuneyti til að ljúka sem fyrst athugun sinni á hvernig efla megi miðlæga verkstjórn, viðmið og ferla. 

Mikið álag og umfangið vanmetið
Auðvelt reyndist að greiða úr sumum áskorunum sem upp komu í breytingaferlinu en vandkvæði vegna annarra stóðu yfir í lengri tíma, s.s. þegar kom að því að greina og meta útgjaldaþróun sumra ráðuneyta. Oft var um umfangsmiklar og flóknar áskoranir að ræða. Mikið álag var á rekstrar- og fjárlagaskrifstofum ráðuneytanna og sum áttu erfitt með að útbúa fjárhagsáætlanir. Athugun Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að sum ráðuneyti skorti nauðsynlega þekkingu og getu til að hafa umsjón með fjárheimildum á málefnasviðum þeirra.

Við breytta skipan ráðuneyta þurfti að ráðast í umtalsverðar breytingar á framsetningu fjár-heimilda málefnasviða og málaflokka í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins. Annars vegar þurfti að breyta númerum og heitum fjárlagaliða og viðfanga við stofnun nýrra ráðuneyta og flutning verkefna. Slíkar breytingar fólu í sér að fjárheimildir færðust eftir atvikum milli málefnasviða, málaflokka og ráðuneyta. Hins vegar var um að ræða flutning fjárheimilda milli ráðuneyta þar sem verið var að skipta upp og færa hluta af fjárveitingum milli aðalskrifstofa og verkefna ráðuneyta til samræmis við breytta verkaskiptingu og samninga þar að lútandi.

Betur hefði mátt undirbúa og styrkja Fjársýslu ríkisins og Umbru – þjónustumiðstöð Stjórnarráðsins. Mikið álag skapaðist hjá Fjársýslunni vegna breytinganna. Við upphaf þeirra var metið nauðsynlegt að setja viðkomandi fjárlagaliði upp á nýjum númerum í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins og reyndist það tímafrekt verkefni. Fjársýslan tók að auki ákvörðun um að gefa ráðuneytum og stofnunum tækifæri til að endurskipuleggja uppsetningu bókhalds. Að mati fjármála- og efnahagsráðuneytis reyndust það mistök. Ráðuneytið telur að hið mikla álag sem skapaðist hjá stofnuninni vegna breytinganna, og hversu flókinn og krefjandi sá þáttur var í framkvæmd þeirra, hafi verið stórlega vanmetið. Ekki hafi verið gefinn nægur tími til undirbúnings vegna flutnings verkefna og fjár-heimildum þeim tengdum. 

Fjársýsla ríkisins viðurkennir að stofnunin ofmat getu ríkisaðila til að ráðast í endurskoðun á bókhaldi. Skortur á yfirsýn ráðuneyta hafi þó einnig helgast af þeirri staðreynd að sumum reyndist örðugt að ljúka samningum um skiptingu fjármagns og skuldbindinga. Þá hafi stofnuninni reynst erfitt í upphafi breytingaferlisins að nálgast upplýsingar hjá forsætisráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti um umfang breytinganna og mögulega útfærslu þeirra. Skort hafi skýra verkstjórn frá ráðuneytunum og miðlæga stýringu innan Stjórnarráðsins. Stofnunin hafi sökum álags neyðst til að leggja fjölmörg önnur verkefni til hliðar á árinu 2022. 

Vegna þessa tók nokkurn tíma fyrir sum ráðuneyti sem tóku breytingum eða voru stofnuð ný frá grunni að nálgast fjárhagsupplýsingar í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins um stofnanir og fjárlagaliði sem þangað færðust. Dæmi eru um að ráðuneyti hafi ekki haft fullnægjandi yfirsýn um fjármál sín og undirstofnana allt árið 2022 og í einhverjum tilvikum hluta árs 2023. Þá sköpuðust ýmis tæknileg vandamál við flutning stjórnarmálefna milli ráðuneyta, t.d. tengd málaskrárkerfum þeirra og uppsetningu hugbúnaðar. 

Mikilvægt er að fjárhagsupplýsingar um verkefni og stofnanir ríkisins sem flytjast milli ráðuneyta séu aðgengilegar viðkomandi aðilum við gildistöku forsetaúrskurða um breytta skipan Stjórnarráðsins. Gerð og virkni upplýsingakerfa sem nýtt eru við fjármálaumsýslu ríkisins mega ekki ráða því hvort breytingar á skipan Stjórnarráðsins séu farsælar. Skoða þarf hvort gera þarf breytingar á uppbyggingu fjárhags- og mannauðskerfis ríkisins.

Mikil óvissa og kostnaður liggur ekki fyrir
Ljóst er að mikil óvissa skapaðist meðal starfsmanna ráðuneyta sem gengu í gegnum tals-verðar eða miklar breytingar. Starfsfólk var upplýst um þær á starfsmannafundum, með tölvupóstum og fréttum á innra neti. Í einhverjum tilvikum voru sálfræðingar eða aðrir sér-fræðingar fengnir til aðstoðar. Trúnaðarmönnum stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins bárust engar athugasemdir eða kvartanir frá félagsmönnum. Að mati félaganna var breytt skipan ráðuneyta almennt farsæl þegar kom að starfsmannamálum. 

Dæmi eru um að ráðuneyti hafi gert samkomulag um starfslok á grundvelli 39. gr. laga nr. 70/1996 vegna breytinganna og að starfsmenn og embættismenn hafi synjað flutningi og látið af störfum. Í sumum tilvikum hafði starfsfólk val um hvort það fylgdi sínum málaflokki í nýtt ráðuneyti. Töluverð starfsmannavelta var í ráðuneytum sem mestum breytingum tóku og voru nokkrir starfslokasamningar gerðir á tímabilinu. Erfitt er að leggja mat á þróun starfsmannaveltu vegna framangreindrar uppskiptingar. 

Athygli vekur að 10 af 12 ráðuneytum Stjórnarráðsins höfnuðu í neðri helmingi þeirra 143 ríkisaðila sem þátt tók í starfsánægjukönnuninni Stofnun ársins fyrir árið 2022. Af þeim var fjármála- og efnahagsráðuneyti efst en menningar- og viðskiptaráðuneyti fékk lökustu útkomuna og endaði í 139. sæti. Alls höfnuðu fjögur ráðuneyti í neðsta fjórðungi í heildar-niðurstöðum könnunarinnar. Með hliðsjón af forystuhlutverki Stjórnarráðs Íslands er ástæða fyrir stjórnendur að hlúa að vinnustaðamenningu ráðuneyta.

Endurmat á áætluðum viðbótarkostnaði ríkissjóðs vegna breyttrar skipan ráðuneyta hefur ekki farið fram. Fjármála- og efnahagsráðuneyti vonast til að unnt verði að ráðast í slíkt mat síðar á árinu 2023. Í fyrri áætlunum þess var ráðgert að heildarkostnaður gæti numið um 1.770 m.kr. en að hann gæti orðið einhverju hærri ef viðbótarfjárheimildir yrðu nýttar. Þá hefur ekki verið ráðist í mat á árlegum sparnaði ríkisins.