Ábendingar til fjármála- og efnahagsráðuneytis

1. Lagarammi þarfnast endurskoðunar
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf að endurskoða lagaramma Fjársýslu ríkisins. Kveða verður skýrar á um hlutverk, verkefni, skyldur og ábyrgðarmörk stofnunarinnar gagnvart öðrum ríkisaðilum. Taka þarf rökstudda afstöðu til þess hvort setja þurfi sérlög um Fjársýsluna eða afla fjármála- og efnahagsráðherra heimildar til að kveða nánar á um starfsemi hennar með reglugerð.

2. Ljúka verður við setningu reglugerða
   Fjármála- og efnahagsráðherra þarf að ljúka reglusetningu um framkvæmd laga um opinber fjármál, sbr. 67. gr. laganna. Þar á meðal reglugerð um bókhald og launaafgreiðslu ríkisaðila í A1- og A2-hluta sem tilgreinir hlutlæg skilyrði þess að ríkisaðilum sé heimilt að annast færslu bókhalds og launaafgreiðslu. Jafnframt þarf ráðherra að styðja við framkvæmd og innleiðingu innra eftirlits og innri endurskoðunar bæði með skipun nefndar um fyrirkomulag og framkvæmd þessara þátta í starfsemi ríkisins (sbr. 65. gr. laga um opinber fjármál) og setningu reglugerðar um innri endurskoðun.

3. Þjónustusamningar og fjármögnun
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti ásamt Fjársýslu ríkisins þurfa að leggja endurnýjaða áherslu á gerð þjónustusamninga milli Fjársýslu ríkisins og allra ríkisaðila sem nýta sér þjónustu stofnunarinnar. Samhliða verður ráðuneytið að taka ákvörðun um hvort eða að hve miklu leyti fjármagna eigi starfsemi Fjársýslunnar með beinum fjárveitingum eða með innheimtu þjónustugjalds samkvæmt gjaldskrá. Slíkar breytingar myndu kalla á endurskoðun laga. Brýnt er að gjaldtaka stofnunarinnar vegna veittrar þjónustu sé gagnsæ og að jafnræði sé tryggt.

4. Auka verður festu í stefnumótun og bæta árangursmat
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti hefur tækifæri til að nýta betur staðfestingarferli stefnumiðaðrar áætlunargerðar Fjársýslu ríkisins til að leiða fram breytingar á starfsemi stofnunarinnar og tilhögun ríkisfjármála. Þá þarf ráðuneytið að leggja aukna áherslu á skjalfest árangursmat gagnvart stofnuninni og sýna aukna festu hvað snýr að skilgreiningu markmiða og árangurs-mælikvarða til lengri tíma. Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf að tryggja að fjárveitingabréf séu ekki send síðar en fyrir lok janúar hvers árs og að ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 218/2020 um útsendingu fjárveitingabréfa séu endurskoðuð í ljósi reynslu síðustu ára. Ríkisendurskoðun hvetur ráðuneytið til að birta bæði stefnumiðaðar áætlanir og fjárveitingabréf og tryggja samhljóm milli þeirra. 

5. Fækkun fjárlagaliða
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti, í samvinnu við Fjársýslu ríkisins, þarf að kanna hvort fækka megi fjárlagaliðum og leggja mat á að hve miklu leyti sú tilhögun myndi auka skilvirkni og hagkvæmni, m.a. við gerð ríkisreiknings. 

6. Innleiðing IPSAS 
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf að leggja aukna áherslu á að reikningsskil ríkisins séu gerð í fullu samræmi við IPSAS (alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila) líkt og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir. Markmið um fulla innleiðingu hafa ekki náðst og hefur Ríkisendurskoðun ítrekað sett fram ábendingar um að reikningsskil ríkisins uppfylli ekki skilyrði staðla sem þó hafa verið innleiddir. 

7. Gerð mánaðar- og ársfjórðungsskýrslna
   Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf, í samvinnu við Fjársýslu ríkisins, að endurskoða framkvæmd ákvæða 60. og 61. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál sem snúa að gerð mánaðar- og ársfjórðungsskýrslna. Tryggja verður bætta fylgni við ákvæðin og stuðla að bættum viðbrögðum við þeim frávikum sem koma fram við mánaðarleg uppgjör Fjársýslunnar af hálfu fagráðuneyta. 

Ábendingar til Fjársýslu ríkisins

8. Halda þarf áfram úrbótum við gæðastýringu og skráningu verkferla
   Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Fjársýsla ríkisins taki framkvæmd gæðamála fastari tökum og nái þeim markmiðum sem hafa verið skilgreind við stefnumörkun stofnunarinnar varðandi skráningu og skjölun verkferla. Taka þarf til skoðunar hvort tilefni sé til að móta formlega gæðastefnu eða verklagsreglur um tilhögun gæðastjórnunar. Samhliða þyrfti að móta markvissa og áhættumiðaða verkefnaáætlun um úrbætur varðandi gæðastýringu og tryggja skjalfesta upplýsingagjöf um framgang hennar og áskoranir.

9. Styrkja þarf innra eftirlit og taka upp innri endurskoðun
   Til að tryggja sem best skipulag og virkni innra eftirlits telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að Fjársýsla ríkisins leggi áherslu á að ljúka gerð heildstæðs áhættumats, skjalfesta áhættustefnu og endurmóta og innleiða eftirlitsaðgerðir á grundvelli hennar. Þá er mikilvægt að tryggja viðeigandi formfestu, upplýsingagjöf og innleiða reglulegar prófanir á virkni eftirlitsaðgerða. Í framhaldi þarf Fjársýslan að innleiða innri endurskoðun í samræmi við alþjóðlega staðla og siðareglur um innri endurskoðun sem tryggir með viðunandi hætti að reglulega sé lagt mat á virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta stofnunarinnar.
    
10. Þjónustustefna og þjónustusamningar
    Ríkisendurskoðun hvetur Fjársýslu ríkisins til að leggja endurnýjaða áherslu á gerð þjónustusamninga við alla ríkisaðila og tryggja reglulega endurskoðun þeirra af hálfu beggja aðila. Ljúka verður við gerð þjónustustefnu sem tengir með skýrum hætti saman skilmála og afmörkun veittrar þjónustu samkvæmt samningum, þá verkferla sem stofnunin vinnur eftir og markmið um þjónustustig.

11. Úrbætur á miðlun leiðbeininga og reglna á vef Fjársýslunnar
    Að mati Ríkisendurskoðunar er brýnt að Fjársýsla ríkisins taki reglubundna endurskoðun og uppfærslu á leiðbeiningum, verklagsreglum og fræðsluefni fastari tökum og komi vef stofnunarinnar í betra horf sem fyrst. Tryggja verður að fræðslukerfi, upplýsingatorg, mannauðstorg og þjónustugátt séu samhæfð og að notendur eigi auðvelt með að finna og styðja sig við þær reglur og leiðbeiningar sem Fjársýslan hefur sett fram. Fjársýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneyti eru hvött til að setja fram markmið um fræðsluefni og leiðbeiningar stofnunarinnar er varða umfang þeirra og gæði. 

12. Fræðslustefna, námskeið og handleiðsla
    Fjársýsla ríkisins þarf að skipuleggja fræðslustarfsemi sína með markvissari hætti en verið hefur. Setja þarf fram fræðsluáætlun sem er endurskoðuð með reglubundnum hætti. Leita verður leiða til að tryggja markvissa þjálfun starfsfólks stofnana ríkisins sem sinna fjármálum og rekstri og ná sem fyrst til nýliða á því sviði, einkum stjórnenda, með sérsniðnum námskeiðum eða handleiðslu. Að mati Ríkisendurskoðunar þurfa Fjársýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneyti að taka til gaumgæfilegrar skoðunar hvort veita eigi fræðslumálum aukið vægi í starfsemi stofnunarinnar.

13. Skortur á reglum og leiðbeiningum 
    Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Fjársýslan setji fram nánari og skýrari reglur og leiðbeiningar en hingað til um reikningsskil ríkisaðila, framsetningu upplýsinga í ársreikningum og færslu bókhalds, sbr. 52., 54. og 64. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál.

14. Færsla bókhalds í sérbækur og bókhaldskerfi utan Orra
    Fjársýsla ríkisins þarf að halda áhættu vegna sérbóka ríkisaðila í fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins í lágmarki með skjalfestum eftirlitsaðgerðum. Fjársýslan og fjármála- og efnahagsráðuneyti eru jafnframt hvött til að veita stofnunum sem eru með fjárhagsbókhald utan Orra þann stuðning sem þarf til að bókhald þeirra verði alfarið fært innan fjárhags- og mannauðskerfis ríkisins.

15. Væntingabil við gerð ársreikninga ríkisaðila
    Fjársýsla ríkisins þarf að styrkja yfirumsjónarhlutverk sitt með gerð ársreikninga og reikningsskila ríkisaðila í A1- og A2-hluta og ganga harðar fram til að tryggja fylgni við ákvæði laga um opinber fjármál varðandi gerð og skil ársreikninga. Eyða verður væntingabili milli ríkisaðila og stofnunarinnar um framkvæmd reikningsskila og stemma stigu við sinnuleysi stofnana gagnvart tímanlegum skilum gagna og ársreikninga.

16. Skýr áhættumiðaður ferill vegna gerðar ríkisreiknings
    Fjársýsla ríkisins þarf að ljúka við og setja fram formlegan verkferil vegna gerðar ríkisreiknings og reikningsskila ríkisins í heild sem skilgreinir eftirlitsaðgerðir sem mæta og draga úr áhættu við framkvæmd ferilsins. Þar á meðal að ríkisreikningur og nauðsynleg fylgiskjöl séu tæk til endurskoðunar með tímanlegum hætti. Þá hvetur Ríkisendurskoðun Fjársýslu ríkisins til að kanna kosti þess að innleiða uppgjörskerfi við gerð ríkireikningsins og yfirumsjón reikningsskila ríkisaðila.  

17. Ljúka þarf innleiðingu IPSAS og tryggja bætta fylgni við staðlana
    Ljúka verður innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila (IPSAS) og bæta fylgni við þá, bæði varðandi ríkis-reikning og ársreikninga ríkisaðila.

18. Fækkun gjaldkera og bókara
    Fjársýsla ríkisins þarf í samvinnu við fjármála- og efnahagsráðuneyti að vinna áfram og með markvissum hætti að fækkun gjaldkera, bókara og bankareikninga í umsjá ríkisaðila. Tækifæri eru til staðar til að styrkja enn frekar sjóðstýringu ríkisins, hámarka vaxtatekjur, draga úr umsýslukostnaði og draga úr áhættu við greiðslu og innheimtu ríkisaðila.

19. Móta þarf framtíðarsýn fyrir upplýsingakerfi 
    Ríkisendurskoðun hvetur Fjársýslu ríkisins, í samstarfi við fjármála- og efnahagsráðuneyti, til að móta framtíðarsýn fyrir öll helstu upplýsingakerfi í umsjón stofnunarinnar fyrir árslok 2024. Sérstaka áherslu þarf að leggja á stöðu tekjubókhaldskerfi ríkisins (TBR) og hvernig má lágmarka áhættu ríkisins gagnvart því. 

20. Halda þarf áfram innleiðingu gagnavöruhúsa og þróun mælaborða
    Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Fjársýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneyti leggi áframhaldandi áherslu á forystu stofnunarinnar við innleiðingu og hagnýtingu gagnavöruhúsa og mælaborða. Tækifæri er til að stórauka möguleika stjórnenda til að taka gagnadrifnar ákvarðanir um starfsemi og rekstur stofnana. Að sama skapi yrði fjárveitingarvaldið betur búið nauðsynlegum gögnum og upplýsingum til að taka stefnumótandi ákvarðanir og ráðstafa ríkisfé á sem árangursríkastan hátt auk þess sem aðhald og eftirlit með fjármálum og rekstri ríkisins yrði markvissara.
     

Fjársýsla ríkisins ber ríka ábyrgð á framkvæmd lykilverkefna ríkisfjármálanna. Innheimta tekna, útgreiðslur úr ríkissjóði, launaafgreiðsla ríkisaðila og yfirumsjón með bókhaldi og reikningsskilum eru dæmi um verkefni stofnunarinnar sem þola ekki röskun. Tryggja verður sem frekast er unnt að starfsemin standi á traustum grunni og áhættu sé haldið í algjöru lágmarki. Ríkisendurskoðun leggur áherslu á að stofnunin geri verulegar úrbætur á tilhögun innra eftirlits, að bætt verði úr skráningu lykilferla, að unnið verði heildstætt áhættumat fyrir starfsemina og lögð fram áhættustefna sem skilgreinir eftirlitsaðgerðir og ráðstafanir sem draga úr áhættu. Sem stendur er innra eftirlit stofnunarinnar brotakennt og ómarkvisst.

Skipulag Fjársýslunnar endurspeglar hlutverk hennar og verkefni og er til þess fallið að styðja við árangursríka framkvæmd þeirra. Starfshættir stofnunarinnar hafa aftur á móti liðið fyrir að mikilvægar umbætur hafa ekki notið forgangs þrátt fyrir að hafa verið bundnar í stefnumiðaðar áætlanir. Markmiðum um skipulega innleiðingu þjónustusamninga, gerð þjónustustefnu og heildstæða skjölun allra lykilferla eru meðal atriða sem ekki hefur tekist að ljúka. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að lögð verði meiri rækt við yfirumsjónar-, leiðbeiningar- og eftirlitshlutverk stofnunarinnar gagnvart bókhaldi og reikningsskilum ríkisaðila. Ekki er hægt að líta á Fjársýslu ríkisins sem þjónustustofnun í hefðbundnum skilningi þess orðs. Fjársýsla ríkisins hefur tækifæri til að knýja fram verulegar úrbætur á bókhaldi, reikningsskilum, mannauðsmálum og fjármálum ríkisins með markvissari fræðslustefnu sem leggur áherslu á að ná til stjórnenda og sérfræðinga ríkisaðila sem annast fjármál og rekstur og er sniðin að raunverulegum þörfum þeirra. Mikilvægt er að Fjársýslan beiti sér fyrir auknum aga og samræmi meðal ríkisaðila þegar kemur að færslu bókhalds og reikningsskilum.

Fjársýsla ríkisins hefur tekið forystu við innleiðingu sjálfvirknivæðingu verkferla sem auka hagkvæmni og skilvirkni í rekstri og framkvæmd margra lykilverkefna stofnunarinnar. Sú þróun er afar jákvæð og mikilvægt að stofnunin haldi áfram á sömu braut og leitist við að fá fleiri ríkisaðila til að sjálfvirknivæða ferla viðvíkjandi fjárhag og rekstri. Stofnunin hefur gripið til fleiri aðgerða í því skyni að bæta starfshætti sína, s.s. með innleiðingu verkefnastjórnunarkerfis og þjónustugáttar. Jafnframt hefur stofnunin innleitt umbætur á sviði innheimtu viðskiptakrafna og sjóðstýringu ríkisaðila sem eru til þess fallnar að skila bættum árangri fyrir ríkisfjármálin í heild. Þróun gagnavöruhúsa fyrir fjárhags- og mannauðsupplýsingar er mikilvægt skref til að styrkja yfirsýn og ákvarðanatöku stjórnenda ríkisaðila, efla eftirlit og stefnumótunarhlutverk ráðuneyta og bæta gæði þeirra upplýsinga sem liggja til grundvallar við gerð fjárlaga og fjármálaáætlana. Aukin og bætt miðlun, sem og greining fjárhagsupplýsinga ríkisins er mikilvægur þáttur í starfsemi Fjársýslunnar sem halda verður áfram að styrkja.

Ríkisendurskoðun leggur ríka áherslu á að fjármála- og efnahagsráðuneyti endurskoði lagaramma Fjársýslu ríkisins og gefi út þær reglugerðir sem lög um opinber fjármál kveða á um og snerta m.a. með beinum hætti ábyrgðarsvið stofnunarinnar. Ráðuneytinu ber m.a. að leggja fram hlutlæg viðmið varðandi heimild og getu ríkisaðila til að annast eigið bókhald og launaafgreiðslu. Eftir því sem verkefnum Fjársýslunnar hefur fjölgað og þau vaxið verður brýnna að lagaramminn sé sem skýrastur varðandi hlutverk, ábyrgðarsvið og heimildir stofnunarinnar gagnvart öðrum ríkisaðilum. Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf jafnframt að auka festu við skilgreiningu árangursmælikvarða fyrir starfsemi stofnunarinnar og leggja aukna áherslu á skjalfest árangursmat.

Innleiðing alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila (IPSAS) hefur enn ekki náð fram að ganga að fullu í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál og upphaflega innleiðingaráætlun Fjársýslunnar. Hún gerði ráð fyrir að verkefninu yrði lokið árið 2019. Síðan þá hefur reikningsskilaráð ríkisins samþykkt frestun á innleiðingu staðlanna fimm sinnum án þess að fram hafi komið ítarlegar áætlanir um framkvæmd innleiðingarinnar. Innleiðing hefur verið meðal áhersluverkefna Fjársýslunnar samkvæmt fjárveitingabréfum fjármála- og efnahagsráðuneytis frá árinu 2020. Ríkisendurskoðun leggur þunga áherslu á að ráðuneytið og Fjársýslan nái markmiðum sínum um innleiðingu þeirra og tryggi jafnframt bætta fylgni við ákvæði þeirra. Ríkisendurskoðun hefur bent á fjölmörg frávik frá kröfum þeirra staðla sem þó hafa verið innleiddir, bæði hvað snýr að ríkisreikningi og ársreikningum ríkisaðila.

Eitt af brýnustu úrbótaverkefnunum sem liggja fyrir Fjársýslu ríkisins er bætt framkvæmd reikningsskila ríkisaðila og gerðar ríkisreiknings. Veruleg frávik hafa verið á að ríkisaðilar hafi staðið skil á ársreikningum í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál. Samkvæmt 54. gr. skulu aðilar í A1- og A2-hluta ríkisins skila ársreikningum eigi síðar en 28. febrúar og aðilar í A3-, B- og C-hluta eigi síðar en 31. mars. Þegar litið er til reikningsskila ársins 2022 hafði einungis um 3% ársreikninga ríkisaðila í A1- og A2-hluta verið skilað fyrir lok mars og 38% fyrir lok júní. Í framkvæmd hefur Fjársýslan lagt kapp á að ríkisaðilar í A1- og A2-hluta skili afstemmdu og lokuðu bókhaldi fyrir lok febrúar. Til dæmis var það skilgreint árangursmarkmið stofnunarinnar að þau skil væru orðin 95% árið 2023. Raunin var sú að í febrúar 2023 hafði innan við helmingur þessara aðila staðið skil á nauðsynlegum gögnum. Fjársýslan hefur lagt áherslu á að ljúka uppgjöri einstakra aðila fyrir gerð ríkisreiknings og undanfarin ár hefur því uppgjöri verið lokið fyrir á bilinu 78‒87% fjárlagaliða fyrir lok apríl. Sá tími sem er til stefnu eftir þann tíma og fram að birtingu ríkisreiknings er knappur og sníðir m.a. Ríkisendurskoðun þröngan stakk þegar kemur að endurskoðun reikningsskilanna.

Eitt af veigamestu verkefnum Fjársýslunnar er umsjón með rekstri og tilhögun fjárhags- og mannauðskerfi ríkisins, Orra. Eftir endurnýjun samninga milli Fjársýslunnar og Advania vegna bæði notendaleyfa og reksturs og hýsingar kerfisins hafa verið gerðar úrbætur á innviðum þess og skýr framtíðarsýn um tilhögun þess verið mörkuð með aðkomu fjármála- og efnahagsráðuneytis. Árlegur kostnaður ríkisins í heild vegna fjárhags- og mannauðskerfisins er nú orðinn rúmur milljarður. Þó svo að skýr ávinningur sé af samræmdu fjárhags- og mannauðskerfi fyrir ríkisreksturinn í heild er mikilvægt að Fjársýslan leiti allra leiða til að halda kostnaðinum í lágmarki og efli kostnaðarvitund stofnana við rekstur og umsýslu kerfisins.

Á sama tíma og framtíð fjárhags- og mannauðskerfis ríkisins hefur verið skýrð hefur staða tekjubókhaldskerfis ríkisins, TBR, ekki verið tekin til sambærilegrar athugunar. Kerfið er einn af hornsteinum fjármálaumsýslu ríkisins en felur í sér mikla áhættu þar sem tæknileg uppbygging þess er úrelt. Það mun því reynast sívaxandi áskorun að halda kerfinu við. Að mati Ríkisendurskoðunar verða Fjársýslan og fjármála- og efnahagsráðuneyti að móta skýra framtíðarsýn um þróun kerfisins og hvernig megi að lokum skipta því út.