Sjálfstætt dómsvald er einn af hornsteinum réttaröryggis í þjóðfélaginu. Stofnanalegt sjálfstæði dómstólanna birtist annars vegar í stjórnarskránni og hins vegar í því að með lögum um dómstóla nr. 50/2016 er þeim fengið umtalsvert sjálfræði um hvernig þeir haga innri málefnum sínum. Það hefur verið talið ótvírætt að þær reglur styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna sem þriðju valdastoðar ríkisins.
Við gildistöku laga nr. 50/2016 var komið á fót millidómsstigi og dómstigum fjölgað úr tveimur í þrjú. Jafnframt voru gerðar verulegar breytingar á stjórnsýslu dómstólanna. Sameiginleg stjórnsýsla allra þriggja dómstiganna var færð undir nýja og sjálfstæða stjórnsýslustofnun á vegum dómstólanna, dómstólasýsluna.
Dómstólasýslan á að efla og styrkja hina sameiginlegu stjórnsýslu dómstólanna og stuðla að samræmingu í meðferð mála sem varða innri starfsemi þeirra. Stjórnsýsla dómstólanna er viðkvæmt verkefni vegna þess sjálfstæðis sem tryggja verður að dómarar njóti við úrlausn dómsmála. Hún lýtur að flestu leyti sömu lögmálum og stjórnsýsla annarra ríkisstofnana en þar sem stjórnsýslan er nátengd dómsathöfnum og dómsvaldinu verður að halda tiltekin sjónarmið í heiðri. Að því leyti hafa dómstólasýslan og stjórnendur dómstóla minna svigrúm til hagræðingar og aukinnar skilvirkni í rekstri en flestar stjórnsýslustofnanir.
Dómstólasýslan hefur á sínum stutta starfstíma markað sér trúverðuga stefnu og framtíðarsýn um þróun stjórnsýslu dómstólanna. Stofnuninni hefur tekist að ljúka flestum markmiðum stefnunnar og tilheyrandi aðgerðum. Ríkisendurskoðun telur að dómstólasýslan hafi staðið undir þeirri ábyrgð sem henni var falið við gildistöku laga nr. 50/2016 um dómstóla og gerir ekki athugasemdir við hvernig stofnunin hefur almennt sinnt sameiginlegri stjórnsýslu dómstólanna.
- Skýr verkaskipting og framtíðarsýn
Stjórn dómstólasýslunnar hefur skorið úr um hvaða stjórnsýsluverkefni heyra undir dómstólasýsluna og hver undir forstöðumenn dómstólanna, að því leyti sem þessi atriði eru ekki ákveðin í lögum. Stjórnin hefur jafnframt sett reglur varðandi stjórnsýslu á verksviði dómstólanna og tekur mikilvægustu ákvarðanir á valdsviði stofnunarinnar en felur framkvæmdastjóra að annast daglegan rekstur. Ríkisendurskoðun telur að umrædd verkaskipting sé nokkuð skýr og að ljóst sé hvar ábyrgð á rekstri dómstólanna, fjárreiðum og þeirri starfsemi sem er ekki hluti af meðferð máls fyrir dómi liggur. Þó er tilefni til að skýra betur ákvæði 6. gr. reglna dómstólasýslunnar nr. 1/2019 um meðferð mála og verkaskiptingu milli stjórnar og framkvæmdastjóra, og hvaða stjórnsýsluverkefni heyra undir stofnunina og hver undir forstöðumenn dómstóla, með ítarlegri umfjöllun um verkefni forstöðumanna dómstólanna. Heildstæð stefna dómstólasýslunnar var samþykkt á stjórnarfundi í mars 2018 sem Stefna dómstólasýslunnar 2018‒2022. Hlutverk og forgangsröðun stofnunarinnar eru þar skilgreind út frá fjórum meginþáttum; þjónustu, verklagi, mannauði og fjármálum. Stefnunni fylgdi ítarleg aðgerðaáætlun þar sem aðgerðir að settum markmiðum eru skilgreindar og tilgreint er hver innan stofnunarinnar ber ábyrgð á framkvæmd þeirra. Ásamt því eru þar settir ýmsir mælikvarðar svo meta megi árangur. Stefnunni er ætlað að efla sameiginlega stjórnsýslu dómstólanna og stuðla að samræmdri framkvæmd mála sem varða innri starfsemi dómstiganna þriggja. Mikilvægt er að áfram verði unnið að þeim verkefnum sem út af standa og að þeim verði lokið innan tilsetts tíma.
- Eftirlitshlutverk dómstólasýslunnar
Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að aukið samræmi í framkvæmd stjórnsýslu dómstólanna verði tryggt. Ráðast þarf í ítarlegt mat á því hvort mæla þarf nánar fyrir í lögum um eftirlit dómstólasýslunnar með stjórnsýslu dómstólanna og hvort lögfesta á heimild til að vísa ákvörðunum dómstóla sem að stjórnsýslunni lúta til dómstólasýslunnar. Ef niðurstaðan verður sú að dómstólasýslunni verði falið þetta eftirlitshlutverk er mikilvægt að stofnunin hafi eftirlit með því að stjórnsýslan sé bæði skilvirk og hagkvæm og að fjármunum sem og öðrum verðmætum sé ráðstafað af ráðdeildarsemi. Mikilvægt er að stofnunin standi undir því trausti sem henni hefur verið sýnt af hálfu fjárveitingarvaldsins sem hefur ekki vikið frá tillögum hennar um fjárveitingar.
Dómstólasýslan hefur unnið að aukinni samræmingu og eftirfylgni með birtingu dóma svo samræmis verði gætt á öllum dómstigum. Alþingi samþykkti frumvarp dómsmálaráðherra 25. júní 2019 sem lög nr. 76/2019 um breytingu á lögum um dómstóla. Í samræmi við ákvæði þeirra laga hefur stjórn dómstólasýslunnar sett reglur um birtingu dóma og úrskurða á vefsíðum héraðsdómstóla, Landsréttar og Hæstaréttar. Þær felldu úr gildi eldri reglur dómstólasýslunnar um birtingu dóma og úrskurða á vefsíðum héraðsdómstólanna.
Í stefnumiðaðri áætlun dómstólasýslunnar til a.m.k. næstu tveggja ára (2020-2022) segir að stofnunin fylgi eftir nýjum reglum hennar um birtingu dóma svo samræmi verði í birtingu á öllum dómstigum. Stofnunin aðstoði við innleiðingu á verklagi um samræmda birtingu með upplýsingum, fræðslu og samráði við dómstjóra og forseta. Ríkisendurskoðun bendir á mikilvægi þess að með skilvirku eftirliti sé komið í veg fyrir ósamræmi við birtingu dóma og úrskurða á milli dómstiga sem hefur sætt gagnrýni úr ýmsum áttum. Mikilvægt er að sátt náist um reglur um birtingu dóma og úrskurða og að dómar séu ávallt birtir í samræmi við gildandi lög og reglur dómstólasýslunnar. Tryggja þarf að innleiddir séu traustir verkferlar sem koma í veg fyrir að „mannleg mistök“ sem og önnur mistök leiði til birtinga á viðkvæmum persónuupplýsingum.
- Málsmeðferðartími
Dómstólasýslan sinnir eftirliti með málsmeðferðartíma á hverju dómstigi fyrir sig og því hvort dómar og úrskurðir í héraði eru kveðnir upp innan lögmælts frests. Í stefnu stofnunarinnar fyrir árin 2018‒2022 er lagður fram sá mælikvarði á árangur að 80% dóma eða úrskurða verði uppkveðin innan lögmælts frests á árinu 2018. Hlutfallið hækki í 90% árið 2019. Stofnunin gat við eftirgrennslan Ríkisendurskoðunar ekki svarað því hvort markmið fyrir árið 2018 hafi náðst. Ástæðan er sú að eldra málaskrárkerfi dómstólanna bauð ekki upp á mælingu á hlutfalli dóma eða úrskurða sem voru uppkveðnir innan lögmælts frests. Ný málaskrá þeirra var hönnuð með tilliti til þess að tími frá dómtökudegi til dómsuppsögudags verði mælanlegur. Innleiðingu nýs verklags hjá héraðsdómstólunum sem bæta átti skráningu á þeim upplýsingum var ekki lokið í apríl 2020.
Leiðbeinandi reglur stjórnar dómstólasýslunnar um málsmeðferðartíma hjá héraðsdómstólum tóku gildi 1. janúar 2018. Upplýsingar úr málaskrárkerfi héraðsdómstólanna um málsmeðferð dómstólanna artíma munnlegra fluttra einkamála og málsmeðferðartíma ákærumála, frá þingfestingu til dómsuppsögudags, hjá hverjum héraðsdómstól fyrir sig eru keyrðar út hjá dómstólasýslunni og þær lagðar fram á fundi stjórnar. Það er hlutverk dómstjóra að fylgjast með afköstum héraðsdómstólanna og að gætt sé að reglum um málsmeðferðartíma. Vinna við reglur um m.a. málaskrá var í vinnslu hjá dómstólasýslunni þegar þessi úttekt stóð yfir samhliða innleiðingu og þróun á nýju málaskrárkerfi. Dómstólasýslan telur að þegar þeirri vinnu lýkur verði auðveldara bæði fyrir dómstjóra og stofnunina að sinna eftirliti með málshraða.
Samkvæmt 1. gr. reglna dómstólasýslunnar um málsmeðferðartíma einkamála skal hann að jafnaði vera innan við sex mánuðir frá þingfestingu máls til dómsuppsögu. Ljóst er að enginn héraðsdómstóll státaði af málsmeðferðartíma sem að meðaltali uppfyllti það viðmið á árinu 2018. Samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni var brugðist við með samtölum við dómstjóra og m.a. ráðist í sérstaka úttekt á nýtingu dómssala. Þá lagði dómstólasýslan jafnframt til fækkun milliþinghalda.
Málshraði hjá Landsrétti árið 2018 í áfrýjuðum einkamálum var að meðaltali 225 dagar. Í áfrýjuðum sakamálum var hann 193 dagar. Um fyrsta starfsár Landsréttar var að ræða og því erfitt að draga ályktanir um hver sé eðlilegur og ásættanlegur málshraði. Landsréttur átti aðild að þeirri markmiðasetningu sem finna má í Stefnu dómstólasýslunnar 2018‒2022. Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu 12. mars 2019 hefur haft áhrif á starfsemi Landsréttar.
- Setja þarf reglur um málaskrár o.fl.
Dómstólasýslan vinnur að setningu reglna fyrir Landsrétt og héraðsdómstólana um málaskrár dómstóla, þingbækur, búnað til hljóð- og myndupptöku í þinghöldum og varðveislu málsskjala og upptaka, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Áætlað er að þeirri vinnu ljúki á árinu 2020 en í aðgerðaáætlun dómstólasýslunnar var settur fram sá mælikvarði á árangur að henni yrði lokið í nóvember 2018. Þá er í skoðun að dómstólasýslan setji leiðbeinandi reglur um dómabækur sem einnig kveðið er á um í sama lagaákvæði.
Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að sú endurskoðun sem dómstólasýslan telur nauðsynlega varðandi ákvæði laga um meðferð einkamála og laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála, ljúki sem fyrst. Ríkisendurskoðun bendir á að það er eitt af lögbundnum hlutverkum dómstólasýslunnar að stuðla að samræmingu og hafa eftirlit með framkvæmd umræddra reglna, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga um dómstóla.
Ríkisendurskoðun er sammála þeirri niðurstöðu dómstólasýslunnar að ágætlega hafi tekist að samræma framkvæmd stjórnsýsluverkefna við héraðsdómstólana, sbr. 6. tölul. 8. gr. laga um dómstóla. Útlit er fyrir að nýtt málaskrárkerfi Landsréttar og héraðsdómstólanna muni auka enn frekar samræmda framkvæmd við vinnslu dómsmála.
- Skortur á tækniþekkingu
Fyrsta starfsár Landsréttar einkenndist af mótun á nýrri starfsemi frá grunni. Sú vinna stóð enn yfir í ársbyrjun 2020 þegar úttekt Ríkisendurskoðunar stóð yfir. Allt verklag og starfsemi dómstólsins þurfti að byggja upp frá grunni á sama tíma og Landsréttur sinnti lögbundnu hlutverki sínu, að dæma í áfrýjuðum og kærðum dómsmálum. Málaskrá dómstólsins var tekin í notkun í upphafi árs 2018. Samhliða þróun hennar var gengið til samninga um vinnu við nýja málaskrá héraðsdómstólanna. Nýtt málaskrárkerfi dómstiganna tveggja, Auður, var tekið í notkun hjá héraðsdómstólunum í júní 2019. Þessi tilhögun eykur hagræði og skilvirkni við rekstur dómsmála, m.a. með því að gera notendum kleift að senda kærumál rafrænt milli dómstiga.
Nýting tæknilausna við framlagningu og vinnslu gagna mun auka skilvirkni og um leið öryggi málsgagna. Innleiðing og þróun slíkra tæknilausna krefst sérhæfðrar tækniþekkingar sem er ekki til staðar innan dómstólasýslunnar, dómstólanna eða miðlægt hjá dómsmálaráðuneyti.
Eitt lögbundinna hlutverka stofnunarinnar er að fara með yfirstjórn upplýsingamála og tæknimála dómstólanna, annast þróun þeirra og gera eftir þörfum ábendingar af því tilefni. Við núverandi aðstæður uppfyllir stofnunin ekki þetta hlutverk með fullnægjandi hætti. Dæmi eru um að dómstólasýslan hafi þurft að leiða tækniþróun sína án þess að búa yfir eða haft aðgang að mikilvægri sérfræðiþekkingu í innan réttarvörslukerfisins. Þó eru dæmi um að stofnunin hafi fengið sjálfstætt starfandi ráðgjafa til aðstoðar. Ríkisendurskoðun tekur undir með dómstólasýslunni um mikilvægi þess að stofnunin hafi aðgang að sérfræðiþekkingu í upplýsingatækni og öðrum tæknimálum.
- Rekstur og möguleg samlegðaráhrif
Starfsemi dómstólasýslunnar var nánast alfarið fjármögnuð með framlögum úr ríkissjóði árin 2018-19. Rekstrarframlög á fyrsta rekstrarári stofnunarinnar námu 292,7 m.kr. á grundvelli ákvæða fjárlaga. Rekstrarútgjöld voru 264,1 m.kr. Launakostnaður var 152 m.kr, eða um 58% af rekstrarútgjöldum. Stofnunin var rekin með 32,8 m.kr. afgangi. Ástæður rekstrarafgangs mátti m.a. rekja til þess að launakostnaður vegna fimm stöðugilda starfsmanna var áætlaður frá gildistöku laga um dómstóla 1. janúar 2018. Stofnunin var þó ekki fullmönnuð fyrr en 1. september sama ár.
Framlög úr ríkissjóði til héraðsdómstólanna átta árið 2018 námu 1.687,9 m.kr. og rekstrarútgjöld 1.650,1 m.kr. Launakostnaður nam 1.433,7 m.kr. eða um 86,8% af rekstrarútgjöldum. Ríkisendurskoðun telur að skoða þurfi gaumgæfilega hvort fækka eigi héraðsdómstólunum með sameiningum. Við slíka vinnu þyrfti að meta hver fjárhagsleg samlegð yrði og hvernig störf þeirra og þar með talið stjórnsýsla gætu orðið skilvirkari. Sé sameining ekki fýsileg væri hægt að skoða aðrar leiðir til hagræðingar, t.d. með sameiginlegu starfsmannahaldi, fjármálastjórn og betri nýtingu húsnæðis. Við fámennustu héraðsdómstóla landsins starfar að jafnaði einn dómari sem jafnframt er dómstjóri. Sá starfsmaður er því á vakt allt árið um kring en að sama skapi eru fá útköll en háar bakvaktagreiðslur í heildina. Dómstjórum er falið ákveðið eftirlitsvald í lögum um dómstóla, þ.m.t. í verkefnum tengdum stjórnsýslu dómstólanna, og í þeim tilfellum er þeim gert að sinna eftirliti með eigin störfum. Framlög ríkissjóðs til Landsréttar árið 2018 námu 647,1 m.kr. og rekstrarútgjöld 701,7 m.kr. Launakostnaður réttarins nam 531,7 m.kr. eða um 75,8% af rekstrarútgjöldum.
Framlög ríkissjóðs til Hæstaréttar (fjárlagaliðs 06-201) á árinu 2018 námu 183,5 m.kr. og rekstrarútgjöld 199,9 m.kr. Launakostnaður annarra starfsmanna en dómara nam 123,8 m.kr. eða 62% af rekstrarútgjöldum. Laun hæstaréttardómara greiðast af fjárlagalið forsætisráðuneytis 00-401. Launakostnaður dómara nam 230,7 m.kr. árið 2018. Framlag ríkissjóðs til fjárlagaliðarins var þá 268,1 m.kr.
