1. Stjórnun Menntamálastofnunar
   Bæta þarf stjórnun Menntamálastofnunar og tryggja skilvirka og góða fjármála- og mannauðsstjórnun. Nauðsynlegt er að forstjóri hafi ávallt fulla yfir­sýn um fjárhag stofnun­arinnar og hafi meginreglur stjórnsýslulaga og laga um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins að leiðarljósi við stjórnun mann­auðs­mála
    
2. Eftirlit með starfsemi Menntamálastofnunar
   Mennta- og menningarmálaráðuneyti þarf að sinna betur fjárhagslegu og faglegu eftirliti með starfsemi Menntamálastofnunar í samræmi við skyldur þess samkvæmt lögum um opinber fjármál. Ríkisendurskoðun bendir á að ráðuneytið hefði átt að bregðast við frávikum frá rekstraráætlun Menntamálastofnunar árið 2019 auk þess sem ámælisvert er að yfirstjórn þess hafi ekki verið kunnugt um dómsmál sem stofnunin stóð á árinu 2018 vegna ólögmætrar uppsagnar starfsmanns(dómur var kveðinn upp 2019). Aukið eftirlit getur reynst stofnuninni mikilvægur stuðningur og er líklegt til að auka árangur stofnunarinnar.
    
3. Hlutverk Menntamálastofnunar
   Skýra þarf hlutverk Menntamálastofnunar betur í lögum um hana eða með setningu reglugerðar. Mennta- og menningarmálaráðherra hefur afar rúma heimild til að flytja verkefni til stofnunarinnar og því er mikilvægt að skýr verkaskipting sé tryggð og að ávallt sé ljóst hver beri ábyrgð á þeim verkefnum sem flutt eru frá ráðuneytinu. Skortur á yfirsýn hefur neikvæð áhrif á skipulag stofnunarinnar og getur dregið úr árangri hennar við að sinna lögbundnum skyldum.
    
4. Samráð og stuðningur
   Mennta- og menningarmálaráðuneyti þarf að hafa virkara samráð við Menntamálastofnun í stefnumótunarvinnu sinni og þegar stofnuninni er falið aukið hlutverk og ný verkefni. Mikilvægt er að stofnunin geti betur séð fyrir hver verkefni hennar verða og þannig gert viðeigandi áætlanir. Þá þarf að eyða óvissu um framtíðarfyrirkomulag stórra verkefna á borð við samræmd próf og ytra mat skóla.
    
5. Sameiginleg sýn á umfang og fjármögnun verkefna mikilvæg
   Mennta- og menningarmálaráðuneyti og Menntamálastofnun hafa ólíka sýn á fjárþörf stofnunarinnar og umfang verkefna sem henni ber að sinna. Mikilvægt er að þessir aðilar fari sameiginlega yfir starfsemi stofnunarinnar og meti hvort fjárframlög tryggi með fullnægjandi hætti að hún geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu. Jafnframt þarf að greina hvort breytingar á verkefnum kalli á endurskoðun fjárveitinga. Mikilvægt er að lágmarka óvissu um verkefni Menntamálastofnunar svo stofnunin geti gert raunhæfar áætlanir um framkvæmd þeirra.

Menntamálastofnun tók til starfa árið 2015 eftir sameiningu Námsmatsstofnunar og Náms­gagna­stofnunar. Ásamt því að hafa tekið við öllum verk­efnum forvera sinna voru til­tekin verk­efni mennta- og menningar­mála­ráðu­neytis flutt til stofnunarinnar. Hlutverk Menntamála­stofn­un­ar er að stuðla að auknum gæðum skólastarfs og fram­för­um í þágu menntunar en einn megin­­tilgangur sameiningarinnar var að skýra stjórn­sýslu menntamála, styrkja þjónustu við skóla og ná fram jákvæðum samlegðaráhrifum, fag­leg­um jafnt sem rekstrarlegum.

Að mati Ríkisendurskoðunar er enn of snemmt að leggja afgerandi mat á árangur sam­ein­ing­ar­innar og þau samlegðaráhrif sem hún átti að hafa. Sameiningarferlið var flókið og það reynd­ist krefjandi að samræma stofnanamenningu og starfshætti eldri stofnananna. Óánægja ríkti með sameininguna meðal hluta starfsfólks og starfs­manna­velta var mikil í fyrstu, sem dæmi má nefna að fjórð­ungur starfsfólks hætti á fyrsta starfsári Mennta­mála­stofnunar. Síðan þá hefur stöðugleiki í starfs­­­mannahaldi aukist og starfsánægja sömuleiðis. Það má því segja að stofnunin sé loks að komast í jafnvægi og líklegt að á næstu árum muni sam­legð­ar­áhrif koma betur í ljós.

Nú þegar má greina nokkur fjárhagsleg samlegðaráhrif, einkum þegar litið er til launa­kostn­aðar. Þó er ástæða til að nefna að við niðurlagningu Námsgagnastofnunar og Námsmats­stofn­unar voru gerðir starfs­loka­samn­ingar að fjárhæð 48,9 m.kr. sem komu að mestu til greiðslu árið 2016. Fagleg sam­legðaráhrif eru sömuleiðis greinileg og má nefna að mennta- og menning­ar­­mála­ráðu­neyti telur ýmsa stjórnsýslu hafa orðið skilvirkari og einfaldari með tilurð Mennta­mála­stofn­­unar. Þá er það mat þeirra hags­muna­aðila sem Ríkisendurskoðun ræddi við að um fag­lega stofnun sé að ræða sem búi yfir mikilli sérþekkingu. Hún veiti jafnframt betri og heild­s­tæðari þjónustu en fyrir sameiningu. Könnun sem Ríkisendurskoðun gerði meðal stjórn­enda grunn­skóla á Íslandi bendir einnig til þess að ánægja sé með fagleg samskipti við stofn­un­ina.

Í skýrslubeiðni Alþingis var óskað eftir áliti ríkisendurskoðanda á eftirfarandi þáttum:

1. Árangur Menntamálastofnunar við framkvæmd laga um grunnskóla og aðal­nám­skrá grunn­skóla með áherslu á námsefnisgerð
   Einn megintilgangur Menntamálastofnunar er að stuðla að auknum gæðum skólastarfs. Þessu sinnir stofnunin m.a. með öflun, greiningu og miðlun upplýsinga, námsgagnaútgáfu, umsjón sam­ræmdra könnunarprófa og PISA-könnunarinnar. Þá sér hún um ytra mat grunnskóla og er til ráðgjafar við stefnumótun í menntamálum.

Að mati Ríkisendurskoðunar er árangursmat á þessum þáttum bundið tilteknum takmörkunum en hafa verður í huga að ein stærsta áhrifabreytan í gæðum náms eru kennarar og skipulag ­grunnskólanna sjálfra. Þessa þætti hefur Mennta­mála­stofnun takmörkuð áhrif á og óljóst er hvaða lögbundna hlutverki stofnunin gegn­ir varðandi ráð­gjöf og leiðbeiningar til sveitar­félaga og grunnskóla á þeirra vegum. Þá er erfitt að líta á árangur íslenskra barna í sam­ræmd­um prófum eða PISA-könn­un­um sem mæli­kvarða á árangur stofnunarinnar en ekki verður annað séð en að stofnunin hafi almennt sinnt fram­kvæmd prófa með full­nægj­andi en á því eru þó tvær undantekningar þar semtæknilegir örðugleikar hömluðu fyrirlagningu samræmdra prófa.

Mennta­málastofnun sér kennurum og nemendum grunnskóla fyrir námsefni og sinnir ytra mati á skólunum. Hún hefur þó ekki valdheimildir til að fylgja eftir ábend­ing­um sínum og til­lögum til úrbóta. Fram kom hjá Menntamálastofnun að stofnunin hefði ekki haft fjár­hagslegt bol­magn til að sinna ytra mati á grunnskólum landsins og því tók lengri tíma en til stóð að ljúka því. Að sögn stofn­unarinnar hefði ekki tekist að ljúka mati á öllum skólum landsins ef ekki hefði komið til styrkur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Óljóst er hvernig ytra mati og sam­ræmd­um prófum verður háttað eftir árið 2021 þar sem mennta- og menningar­mála­ráðuneyti hefur ekki tekið ákvörðun um það. Mikil­vægt er að eyða þeirri óvissu sem fyrst svo að stofnunin geti skipulagt störf sín á þessu sviði og sinnt þeim með árangursríkum hætti.

Stofnunin hefur undanfarið tekið mikilvæg skref í útgáfu á stafrænu námsefni en þarf  að sinna því betur að fylgja námsefni úr hlaði með fræðslu til kennara. Meirihluti þeirra sem tóku afstöðu í könnun Ríkisendurskoðunar voru óánægðir með hvernig til hefði tekist með slíka fræðslu. Tilgangur laga­setn­ingar um Menntamálastofnun var m.a. að styrkja þjónustu við skóla og hefur verk­efnið Þjóðar­sátt­máli um læsi haft í för með sér ávinning í formi aukinnar sérþekkingar og aukinnar þjónustu við skóla hvað læsi varðar. Menntamálastofnun telur þörf á frekari þjónustu og ráðgjöf við skóla eins og veitt hefur verið í tengslum við læsis­­verkefnið.

Samkvæmt lögum er Menntamálastofnun ætlað að vera mennta- og menningarmála­ráðuneyti til aðstoðar og ráðgjafar við undirbúning laga, reglugerða og aðalnámskráa á sviði menntamála.

Könnun á vegum ráðuneytisins frá árinu 2019 sýnir að enn ríkir óvissa um aðalnámskrá og að stuðning hafi skort frá mennta­mála­yfirvöldum. Skóla­stjórn­endur telja þörf fyrir frekari stuðning og leið­sögn við innleiðingu aðalnámskrár og tekur Mennta­málastofnun undir það. Ráðgjöf og leiðsögn til skóla vegna þessa væri best fyrir komið með auknu samstarfi Menntamálastofnunar við sveitarfélög.

Stofnunin er ekki alltaf virkur aðili í stefnumótun stjórn­valda um menntamál en ber þó að hafa umsjón og eftirlit með mikilvægum þáttum mennta­mála. Stór hluti framkvæmdarinnar er í höndum sveitarfélaga landsins en þar hefur Menntamálastofnun ekki umboð til íhlutana. Starf­semi Menntamálastofnunar hefur frá stofnun verið í sífelldri þróun, verkefnaflutningur umfangs­­mikill og fyrirsjáanleiki í starfseminni oft tak­markaður. Þá hefur óvissa ríkt um fjár­mögn­un og ábyrgð tiltekinna verkefna, einkum milli stofnun­ar­innar og mennta- og menningar­mála­ráðu­neytis sem nauðsynlegt er að taka á.

2. Stuðningur mennta- og menningarmálaráðuneytis við Menntamálastofnun
   Með tilkomu Menntamálastofnunar stóð til að skerpa og styrkja stjórnsýslu menntamála. Að mati Ríkisendurskoðunar hefur það mark­mið ekki náðst. Verkaskipting milli stofnunar og ráðu­neytis er óljós og þörf er á meira samtali og samráði þessara aðila um verkefni sem stofnuninni er falin umsjón með eða ákvarðanir sem varða hana. Starfshópar hafa verið skipaðir um ýmsa þætti menntamála síðast­­liðin misseri, s.s. um starfs­þróun kennara, kennaranám, sam­ræmd próf og aðalnámskrá. Mennta­málastofnun hefur átt fulltrúa í þessum starfshópum og er yfirleitt ætlað hlutverk í fyrirhuguðu breytingaferli en ekki er alltaf ljóst hvernig stofnunin á að fram­fylgja því eða hvernig fjármögnun er fyrirhuguð.

Ætlunin með nýrri stofnun var að mennta- og menningarmálaráðuneyti fengi aukið svigrúm til að sinna yfirstjórnunar­hlut­verki sínu þar sem stjórnsýsluhlutverk þess myndi færast yfir til nýrrar stofnunar. Allt bendir til að sú hefði átt að verða raunin. Hins vegar hefur skipulag í ráðuneytinu verið til skoðunar og út kom skýrsla frá Capacent í ársbyrjun 2020 þar sem m.a. var bent á að ráðuneytið þyrfti að veita stofnunum sínum aukinn stuðning og skerpa á skilum verkefna. Þetta á einnig við um Menntamálastofnun sem sérstaklega var minnst á í skýrslunni.

3. Tryggja framlög ríkisins til Menntamálastofnunar með fullnægjandi hætti að hún geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu?
   Rekstur og fjárhagsstaða Menntamálastofnunar hefur á heildina litið verið í jafnvægi tímabilið 2016–19. Stofnunin skilaði samtals 82,9 m.kr. rekstrarafgangi árin 2016–17 en á tímabilinu 2018–19 var samtals 58,1 m.kr. halli á rekstrinum. Áætlanir gerðu ráð fyrir að rekstur Mennta­mála­stofnunar næði jafnvægi árið 2019 en við undirritun ársreiknings í ágúst 2020 varð forstjóra ljóst að staða stofnunarinnar væri neikvæð. Samkvæmt upplýsingum Mennta­mála­stofn­unar stefnir í um 20 m.kr. halla á árinu 2020.

Fjármálastjóri Menntamálastofnunar var í leyfi frá störfum frá miðjum maí 2019 fram í ágúst­byrjun og aftur frá febrúar 2020 til ársloka það ár. Hluta þess tímabils gegndu tveir stað­genglar stöðu fjármálastjóra í hlutastarfi. Þær aðstæður urðu að sögn forstjóra til þess að yfirsýn hans um fjármál stofnunarinnar skertist.

Mennta- og menningarmálaráðuneyti var upplýst um þróun í rekstri Menntamálastofnunar 2019 án þess að gerð væri athugasemd við hana. Taldi ráðuneytið slíkt óþarft vegna þeirra upp­söfnuðu fjárheimilda sem stofnunin bjó yfir. Ríkisendurskoðun bendir á að 34. og 35. gr. laga um opinber fjármál hafa að geyma fyrirmæli um hvernig ráðuneyti skulu bregðast við áhættum og veikleika í rekstri stofnana.

Forstjóri Menntamálastofnunar telur það hafa haft áhrif á rekstur og fjárhagsstöðu stofnunar­innar að nægt fjármagn hafi ekki alltaf fylgt þeim verkefnum sem mennta- og menningarmála­ráðuneyti hefur falið henni. Óvissa ríkir einnig um fjármögnun nýrra verkefna eins og t.d. kennararáðs. Samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu telur það að stofnunin eigi að geta sinnt mörgum umræddra verkefna innan fjárheimilda en þó hafi tímabundin fjárheimild fylgt öðrum. Ríkisendurskoðun bendir á að ef slík verkefni eru framlengd er mikilvægt að áfram­hald­andi fjármögnun þeirra sé tryggð meðan Menntamálastofnun er falið að sinna þeim.

Ólík sýn stofnunar og ráðuneytis á fjármögnun verkefna bendir til þess að mikilvægt sé að komast að sameiginlegum skilningi. Ríkisendurskoðun leggur til að sameiginlega verði farið yfir rekstur­inn og fjármögnun verkefna svo stofnunin geti gert áætlanir um framkvæmd verk­efna og sinnt lögbundnu hlutverki sínu.

4. Er starfsemi Menntamálastofnunar og verklagsreglur sem stofnunin starfar eftir í sam­ræmi við skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar?
   Þótt lög um Menntamálastofnun skilgreini hana sem stjórnsýslustofnun er eðli starfa hennar líkara því sem gerist í hefðbundinni þjónustustofnun. Umfang stjórnvaldsákvarðana er ekki mikið og lúta þær einkum að útgáfu leyfis­bréfa fyrir kennara. Ekki verður annað séð en að stofn­­unin fylgi almennum málsmeðferðar­regl­um stjórnsýslulaga við slíkar ákvarðanir.

Stofnunin hefur á starfstíma sínum unnið ýmiss konar gæðabætandi starf og má þar nefna undir­­búning að öryggisvottun, innleiðingu gæðahandbókar og nýrri skjalastefnu.

Á árinu 2019 var kveðinn upp dómur í Héraðsdómi Reykja­víkur þar sem uppsögn starfs­manns Menntamálastofnunar var dæmd ólög­mæt. Í dóminum eru gerðar athuga­semd­ir m.a. við að almennum máls­með­ferðarreglum stjórnsýslulaga hafi ekki verið fylgt og andmæla­réttur við­kom­andi starfsmanns ekki virtur. Einnig var tekið fram að hann hafi ekki hlotið áminningu í starfi áður en til uppsagnar kom líkt og lög um rétt­indi og skyldur starfs­manna ríkisins gera ráð fyrir. Ríkisendurskoðun vekur athygli á að yfirstjórn mennta- og menningar­mála­ráðuneytis var ekki kunnugt um framangreint dómsmál þótt erindi hafi í tvígang borist ráðuneytinu í tengslum við málið. Rannsókn á ástæðum þessa stendur yfir innan ráðuneytisins en ámælisvert er að upp­lýs­ingar um jafn alvarlegt mál og þetta rati ekki til ráðherra og ráðuneytisstjóra.

Þá hafa á þeim fimm árum sem stofnunin hefur starfað komið fram kvartanir um einelti. Í niður­stöðum og úrbótatillögum skýrslu ráð­gjafar­fyrir­tækis um eineltis­mál, sem unnin var á vegum mennta og menningarmálaráðuneytis árið 2020, er stjórnun stofnunarinnar metin áhættuþáttur fyrir félagslega og andlega heilsu á vinnustaðnum og m.a. lagt til að allir verkferlar í eineltis­málum verði yfirfarnir. Mikil­vægt er að tekið verði á þessum þáttum í starfsemi stofn­­unarinnar.