Verklag vegna fjárhagsörðugleika flugrekenda
Skýrar verklagsreglur, -ferlar og viðmið um eftirlit þurfa að liggja fyrir þegar upp koma vísbendingar um fjárhagsörðugleika flugrekenda og tryggja þarf að tafarlaust sé gert ítarlegt fjárhagsmat þegar vísbendingar eru um að flugrekandi uppfylli ekki skilyrði um fjárhagslega burði. Þá er nauðsynlegt að eftirlitið hefjist með formlegum hætti og því sé markaður tímarammi.

Leiði matið í ljós að fjárhagsstaða flugrekanda sé ekki ásættanleg skal fella flugrekstrarleyfi tímabundið úr gildi eða afturkalla það í samræmi við gildandi lagafyrirmæli. Í slíku tilfelli ætti að nýta þá heimild sem er í fyrirliggjandi regluverki til að veita tímabundið flugrekstrarleyfi meðan á fjárhagslegri endurskipulagningu stendur ef áætlanir um fjárhagslega endurskipulagningu eru taldar raunhæfar samkvæmt fyrirliggjandi viðmiðum.
 

Verklag vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar flugrekenda
Skýrar verklagsreglur, -ferlar og viðmið þurfa að liggja fyrir þegar leggja á mat á hvort tilraunir til fjárhagslegrar endurskipulagningar flugrekenda teljast raunhæfar.

Geti flugrekandi í fjárhagsvanda ekki sýnt fram á að tilraunir til fjárhagslegrar endurskipulagningar uppfylli viðmiðin ber að afturkalla flug-rekstrarleyfi eða bregðast við með viðeigandi hætti. 
 

Sérfræðiþekking og geta þarf að vera tryggð
Tryggja þarf að til staðar sé sérfræðiþekking og geta til að leysa úr þeim álitamálum sem upp kunna að koma við eftirlit með fjárhag flugrekstraraðila. Sé þekking og geta ekki til staðar þarf að sækja ráðgjöf og aðstoð til utanaðkomandi sérfróðra aðila eins og þörf er á. 

Flugfélagið Wow air hf. var stofnað í nóvember 2011 og starfaði upphaflega undir flug­rekstrar­leyfi litháíska félagsins Aviona Express. Í lok október 2013 veitti Samgöngustofa Wow air hf. flugrekstrarleyfi og komst félagið þar með undir eftirlit Samgöngustofu. Mikil aukning varð á umsvifum félagsins á árunum 2013-16. Árið 2017 urðu straumhvörf í alþjóðlegum flugrekstri til hins verra, m.a. vegna offramboðs á flugsætum og hækkunar á eldsneytisverði. Aðstæður á farþegaflugsmarkaði héldu áfram að þrengjast á árinu 2018 og fór Wow air hf. ekki varhluta af því. Þegar halla fór undan fæti í rekstri Wow air hf. á haustmánuðum 2018 fóru stjórnvöld að fylgjast betur með rekstri þess. Mál er vörðuðu flugfélagið rötuðu m.a. inn á borð ráðherra­nefndar um samræmingu mála sem samdi viðbragðsáætlun sem hrinda átti í framkvæmd ef rekstur flugfélags stöðvaðist. Alls voru málefni Wow air hf. rædd á 15 fundum ráð­herra­nefndarinnar á tímabilinu 20. ágúst 2018 til 28. mars 2019 en þann sama dag var fyrr­nefnd viðbragðs­áætlun virkjuð. Á sömu fundum voru kynntar og ræddar ýmsar efnahagslegar greiningar sem gerðar voru á þeim áhrifum sem fækkun ferðamanna og rekstrarstöðvun flug­félags hefðu á íslenskt efnahagslíf. Á haustmánuðum 2018 fór  Sam­göngu­stofa jafnframt að fylgjast nánar með rekstri og stöðu félagsins en Isavia ohf. hafði þegar í árslok 2017 farið að fylgjast nánar með rekstri félagsins. Wow air hf. var svo úrskurðað gjald­þrota 28. mars 2019.

Eftirfarandi svarar þeim álitaefnum sem sett voru fram í skýrslubeiðni til ríkisendurskoðanda:

1. Eftirlit með flugöryggi
   Eftirlit Samgöngustofu með flugöryggi hjá Wow air hf. var ávallt í fyrirrúmi og þar lá áherslan í eftirliti stofnunarinnar. Þegar vinna að ítarlegu fjárhagsmati hófst í september 2018 fylgdist Samgöngustofa daglega með stöðu flugöryggis hjá félag­inu og því að nauð­synleg gjöld sem snertu flugöryggi væru greidd. Stofnunin var þannig á varðbergi gagnvart því að slæm fjár­hags­staða gæti haft áhrif á flugöryggi. Ríkisendurskoðun gerir ekki athugasemdir við hvernig eftirliti Samgöngustofu með flug­öryggi var háttað.
    
2. Eftirlit með fjárhagsstöðu Wow air hf.
   Eftir að ljóst var að Wow air hf. var komið í fjárhagsvandræði í maí 2018 aflaði samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðuneyti upplýsinga um framkvæmd eftirlits Samgöngustofu. Að mati ráðu­neytis­ins var eftirlitinu ábótavant og nauðsynlegar breytingar á því höfðu ekki náð fram að ganga í ágúst 2018. Því sendi ráðuneytið fyrst frá sér leiðbeiningar og að lokum fyrirmæli um sérstakt eftirlit í byrjun september sama ár. Samgöngustofa kvaðst þá þegar vinna að slíku mati þó í reynd hafi svo ekki verið með formlegum hætti. Það var ekki fyrr en 21. sept­ember, tveimur vikum eftir að samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðuneyti hafði gefið stofnun­inni fyrirmæli um að gera ítarlegt mat á fjárhagsstöðu Wow air hf., að Samgöngustofa tilkynnti flugfélaginu að eftirlit væri hafið með bréfi þess efnis. Ótækt er að stofnun veiti ráðuneyti sínu svo misvísandi upplýsingar ekki síst þegar ástandið var jafn viðkvæmt og raun bar vitni.
   
   Tæpir fjórir mánuðir liðu frá því Samgöngustofa og ráðu­neytið voru upplýst um vandræði félagsins þar til ráðuneytið sendi frá sér bein fyrirmæli til Samgöngustofu um að hafa sérstakt eftirlit með fjárhag félagsins en ráðuneytið hafði áður bent Samgöngustofu á mikilvægi þessa.
   
   Ríkisendurskoðun vekur athygli á því að á þeim tíma sem þjóðhagslega mikil­vægt fyrirtæki og flugfélag stóð höllum fæti fjárhagslega hafi verið uppi ágreiningur milli Sam­göngu­stofu og samgöngu- og sveitar­stjórnar­ráðu­neytis um hvað teldist fullnægjandi fjár­hags­­eftir­lit. Þegar svo ber undir á ráðuneytið að veita undir­stofnun sinni leiðbeiningar og fyrir­mæli svo fljótt sem verða má. Samgöngu- og sveitar­stjórnarráðuneytið brást þannig réttilega við þeim aðstæðum sem voru uppi en Ríkis­endurskoðun telur að bregðast hefði mátt fyrr við. Þá hefði Sam­göngu­stofa átt að fara að tilmælum þeim sem ráðuneytið bauð upp á, þ.e. að stofnunin nyti aðstoðar frá Fjármálaeftirlitinu. Þrátt fyrir að stofnunin nyti aðstoðar endurskoðunarstofu og sérfróðs lögmanns þá er ljóst að ekki var vanþörf á aukinni sérfræðiþekkingu til að vinna úr þeim upp­lýsingum sem komið höfðu fram.
   
   Að mati Ríkisendurskoðunar var ástæða fyrir Samgöngustofu að herða eftirlitið strax í maí 2018 þegar stofnunin fékk upp­lýs­ingar um erfiða stöðu Wow air hf. og að félagið gæti ekki staðið undir rekstri vetrarins kæmi ekki til nýtt fjármagn. Samgöngustofa þarf að bregðast við með fullnægjandi og skjótum hætti þegar upp koma vís­bend­ingar um fjár­hags­erfið­leika flugrekanda. Tryggja þarf að þegar upp kemur grunur um að flugrekandi uppfylli ekki fjár­hagsleg skilyrði sem gerð eru til rekstursins geri Sam­göngu­stofa tafarlaust ítarlegt fjár­hags­mat á félaginu og geri viðeigandi ráðstafanir þegar í stað í samræmi við niðurstöður matsins. Þá þarf að gera þá kröfu að aðilar sem sæta slíku eftirliti fái um það skriflegar upplýsingar þannig að ljóst sé hven­ær það hefst og hvenær því ljúki, enda skal setja tímamörk á slíkt eftirlit sam­­kvæmt samevrópsku regluverki sem hefur lagastoð hérlendis.
   
   Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1008/2008 kveður á um skyldu Sam­göngu­stofu til að fella flugrekstrarleyfi tímabundið úr gildi, eða afturkalla það geti flug­félag ekki staðið við raun­veru­legar skuldbindingar og aðrar skuldbindingar sem kann að vera stofnað til á tólf mánaða tíma­bili. Ákvörðun um slíkt er tekin á grundvelli mats á fjárhagsstöðu flug­rek­anda. Samkvæmt orða­lagi ákvæðisins er það ekki valkvætt heldur kveður á um skyldu til að grípa til umræddra ráð­stafana að skilyrðum uppfylltum. Þá er jafnframt kveðið á um heimild til útgáfu tímabundins flug­rekstrarleyfis á meðan fjárhagsleg endurskipulagning fer fram.
   
   Samgöngustofa beitti hvorugu þessara úrræða þó stofnun­inni mætti vera ljóst að félagið uppfyllti tæplega þær fjárhagskröfur sem gerðar eru í löggjöf. Helstu rök Samgöngustofu fyrir því að grípa ekki til framangreindra úrræða voru þau að áætlanir um fjárhagslega endur­skipu­lagningu voru taldar raunhæfar og að veiting tímabundins leyfis gæti haft skaðleg áhrif á möguleika félagsins til að fjármagna sig. Þá vísaði stofnunin til þess að ákvæðið um 12 mánaða takmarkað flug­rekstrar­leyfi væri umdeilt meðal flugmálayfirvalda í Evrópu. Rétt er að taka fram að sérstakar reglur hafa tekið gildi um afturköllun flugrekstrarleyfis og útgáfu tímabundinna flugrekstrarleyfa vegna heimsfaraldurs kórónuveiru.
   
   Það er álit Ríkisendurskoðunar að Sam­göngu­stofu beri að beita þeim úrræðum sem kveðið er á um í lögum og reglum. Veiting tímabundins leyfis meðan á fjár­hags­legri endurskipulagningu stendur hefur þann ótvíræða kost að vera gagnsætt, formlegt ferli með upphaf og endi í stað þess að vera óformlegt og ótímabundið eins og raunin var með eftirlit með Wow air hf. Skaðleg áhrif slíkrar aðgerðar eru óljós og háð huglægu mati, þar sem viðskiptavinum og mögulegum fjár­festum að Wow air hf. mátti vera ljóst að félagið stæði höllum fæti fjárhagslega og að útkoma endur­­skipulagningarinnar hefði áhrif á framtíð flug­rekstrar­leyfisins. Þá er umhugsunar­vert að Samgöngustofa virðist í einhverjum tilfellum hafa haft viðskiptalega hagsmuni félagsins að leiðar­ljósi í ákvörðunar­töku fram yfir þau viðmið og sjónar­mið sem gilda um eftirlit og aðhald. Til marks um það má benda á að Samgöngustofa tilkynnti Wow air hf. um að fjár­hags­mat ætti að fara fram þremur dögum eftir að skulda­bréfa­útboði félagsins lauk þann 18. september 2018, þó Samgöngustofa hafi fengið fyrirmæli um að framkvæma ítarlegt fjár­hags­mat frá ráðuneyti sínu tveimur vikum fyrr.
    
3. Verklag Samgöngustofu
   Eftir að Samgöngustofa hafði tekið upp sérstakt eftirlit með fjárhag Wow air hf. voru haldnir tíðir eftirlitsfundir og sér­fræð­ingar frá endurskoðunarstofu voru fengnir til að rýna fjár­halds­gögn, reikn­inga, samninga og annað sem varpað gæti ljósi á fjárhagsstöðuna. Að mati Sam­göngu­­stofu sýndi flugfélagið endurtekið fram á að það stæði í trúverðugri fjárhagslegri endur­skipu­­lagningu með aðkomu fjárfesta, fyrst Icelandair Group hf., næst Indigo Partners og svo aftur Icelandair Group hf. Ákvörðun Samgöngustofu um framtíð flug­rekstrar­leyfis félagsins byggði á niðurstöðum þessarar endurskipulagningar. Ríkisendurskoðun telur að eftirlitið hafi á þessum tíma verið í samræmi við fyrirliggjandi og þágildandi verklagsreglur Samgöngustofu og viðmið.
   
   Að mati Ríkisendurskoðunar er þó vafamál hvort að raunhæfar viðræður hafi staðið yfir síðustu fjóra daga í starfsemi félagsins í lok mars 2019. Samgöngustofa hafði ekki önnur gögn en stað­festingu lög­manns skuldabréfaeigenda um að unnið væri að lausn sem fólst í að skuldum félagsins yrði breytt í hlutafé og að nýtt fjármagn yrði fengið gegn 51% hlut í félaginu. Enginn fjárfestir með nýtt fé var þó nafngreindur og engin gögn lögð fram um að raunverulegar við­ræður væru í gangi. Á sama tíma var félagið komið að fótum fram og ljóst að það gæti aðeins staðið undir hluta skuldbindinga sinna í örfáa daga.
   
   Ríkisendurskoðun telur að fyrir þurfi að liggja skýrar verklagsreglur, -ferlar og viðmið um það hven­ær fjárhagsleg endurskipulagning telst raunhæf þegar ítarlegt eftirlit með fjárhag hefur leitt í ljós að flugrekandi uppfyllir ekki fjárhagslegar kröfur. Í tilfelli Wow air hf. er þó vert að taka fram að sá tímarammi sem gafst frá því að viðræður við Iceland­air Group hf. sigldu í strand og þar til flugrekandinn skilaði sjálfur inn flugrekstrarleyfinu var stuttur, ein­ungis fjórir dagar (24.-28. mars 2019). Að mati Ríkis­endur­skoðunar sýndi Samgöngustofa flugfélaginu mikla biðlund og bendir á að slíkt geti skapað varasamt fordæmi út frá jafnræðisreglu stjórn­sýslu­laga.
    
4. Vanskil Wow air hf. við Isavia ohf.
   Í árslok 2017 fór að bera á auknum vanskilum Wow air hf. við Isavia ohf. Á árinu 2018 jukust samskipti félaganna vegna umræddra vanskila sem höfðu vaxið hratt þegar komið var fram á sumar 2018. Við upphaf skuldabréfaútboðs Wow air hf. í ágúst 2018 voru málefni félagsins rædd á nær öllum fundum stjórnar Isavia ohf. fram að rekstrarstöðvun flugrekandans. Á stjórnar­fundum voru ólíkar sviðsmyndir settar fram og metnar ásamt því að unnin voru minnis­blöð frá innri og ytri lögfræðingum félagsins um heimild í loftferðalögum til kyrr­setningar loft­fars til tryggingu skuldar. Þá var unnið minnisblað fyrir stjórn og stjórnendur um það hvað teldist ríkisaðstoð er kom að veitingu greiðslufrests.
   
   Stjórn og stjórnendur Isavia ohf. lögðu áherslu á að vinna eftir fremsta megni með Wow air hf. um lausn á greiðsluvanda félagsins og forðast að beita kyrrsetningarheimild í lögum um loftferðir. Slík kyrrsetning hefði að öllum líkindum valdið falli flugrekandans á skömmum tíma.
   
   Af fundargerðum og öðrum gögnum er ljóst að stjórnendur Isavia ohf. héldu stjórn félagsins vel upplýstri um vaxandi rekstrarvanda Wow air hf. Stjórn Isavia ohf. vann út frá þeirri forsendu að fullnægjandi tryggingar væru fyrir skuldum flugfélagsins með kyrrsetningu loftfars á þess vegum og hafði stjórnin aflað lögfræðiálits sem staðfesti það. Þá upplýsti stjórnarformaður Isavia ohf. fjármála- og efnahagsráðherra, sem fulltrúa eiganda félagsins, um stöðu mála vegna rekstrarerfiðleika Wow air hf.
   
   Að mati Ríkisendurskoðunar voru greiðslufrestir og lánakjör Wow air hf. með þeim hætti að ekki var um óeðlilega ríkisaðstoð að ræða þar sem vextir voru miðaðir við markaðskjör. Í þessu sambandi verður jafnframt að horfa til þess að stjórn Isavia ohf. taldi fullnægjandi tryggingar fyrir umræddri skuld. Ekkert í lögum um Isavia ohf. eða samþykktum félagsins meinar því að semja við viðskiptamenn um niðurgreiðslu skulda. Að mati Ríkisendurskoðunar þykir ekki ástæða að gera athugasemdir við heimildir opinberra hlutafélaga til að veita slíka fyrirgreiðslu svo lengi sem hún er á viðskiptalegum grundvelli og fullvíst sé talið að hún teljist ekki til ólöglegrar ríkisaðstoðar.
    
5. Kyrrsetning loftfarsins TF-GPA og dómsmál vegna þess
   Í desember 2018 var gert samkomulag milli Isavia ohf. og Wow air hf. um að ein vél á vegum síðarnefnda félagsins væri alltaf staðsett eða komin með staðfestan komutíma á Keflavíkurflugvöll til að viðhalda tryggingu fyrir skuldum flugrekandans. Þann 28. mars 2019 sama dag og Wow air hf. skilaði inn flugrekstrarleyfi sínu, kyrrsetti Isavia ohf. Airbus 321 vél í umráðum Wow air hf. með skráningarnúmerið TF-GPA vegna skulda. Fljótlega var ljóst að eigandi farþegaþotunnar, flugvélaleigan ALC (Air Lease Corporation) myndi höfða mál til að fá kyrrsetningunni aflétt. Innsetningarbeiðni ALC kom til úrlausnar allra þriggja dómstiganna. Í apríl 2019 komst Héraðsdómur Reykjaness að þeirri niðurstöðu að Isavia hafi mátt kyrrsetja umrætt loftfar en þó eingöngu fyrir skuldum í tengslum við það loftfar en ekki fyrir heildarskuldum Wow air hf. Landsréttur komst að öndverðri niðurstöðu en Hæstiréttur Íslands taldi formgalla vera á þeirri afstöðu og vísaði málinu aftur til Landsréttar. Landsréttur tók málið fyrir að nýju og staðfesti þá niðurstöðu héraðsdóms með vísan til ákveðinna formreglna sem um þessi mál gilda. Í þeim dómi Landsréttar kemur þó fram að rétturinn sé efnislega ósammála niðurstöðu héraðsdóms. ALC greiddi til Isavia ohf. fjárhæð sem samsvaraði skuld vegna loftfarsins og þann 17. júlí 2019 komst Héraðsdómur Reykjaness að þeirri niðurstöðu að aflétta bæri kyrrsetningunni. Isavia ohf. kærði þá niðurstöðu til Landsréttar en áður en málið var tekið fyrir var loftfarinu flogið úr landi og þar með hvarf eina haldbæra trygging Isavia ohf. fyrir heildarskuldum Wow air hf.
   
   Í janúar 2020 var Í Héraðsdómi Reykjavíkur þingfest stefna Isavia ohf. á hendur eiganda félagsins, íslenska ríkinu og ALC til heimtu skaðabóta vegna þess tjóns sem Isavia ohf. taldi sig hafa orðið fyrir vegna ætlaðs gáleysis héraðsdómara. Jafnframt hefur ALC gagnstefnt Isavia ohf. og Skúla Mogensen, fyrrverandi forstjóra og aðaleiganda Wow air hf. vegna kyrrsetningar TF-GPA. Þann 27. nóvember 2020 vísaði Héraðsdómur Reykjavíkur kröfum ALC á hendur Skúla Mogensen frá dómi og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu í úrskurði sínum sem kveðinn var upp 11. janúar 2021. Eftir stendur málarekstur Isavia ohf. á hendur íslenska ríkinu og ALC og gagnstefna ALC gegn Isavia ohf. Af þessu er ljóst að eftirmálum vegna kyrrsetningar TF-GPA er hvergi nærri lokið.
   
   Ríkisendurskoðun telur að vafi leiki á um hversu víðtæk kyrrsetningarheimild loftferðarlaga er.  Á meðan óvissa ríkir um túlkun lagaákvæðisins er ljóst að rekstrarforsendur og umhverfi flugvallarrekanda og flugrekstraraðila munu einkennast af aukinni óvissu sem ætla má að hafi neikvæðar afleiðingar á viðskipta­umhverfi beggja aðila.