Útilokað hefur verið að meta árangur af ráðstöfun almenns byggðakvóta við núverandi fyrirkomulag og ekkert er hægt að segja til um hvort framkvæmdin samræmist þeim markmiðum sem stefnt var að í upphafi. Fyrir það fyrsta er um áratuga gamalt kerfi að ræða sem hefur ekki tekið mið af þeim samfélagsbreytingum sem orðið hafa, s.s. nýjum vaxtarbroddum í atvinnulífi. Reglugerð um úthlutun til byggðarlaga hefur verið svo til eins í hartnær 20 ár og matvælaráðherra hefur frá árinu 2016 ekki sinnt lagaskyldu um að leggja, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, fram tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun 5,3% aflamagns. Af hálfu starfsfólks ráðuneytisins hefur samt verið reynt að koma slíkum tillögum inn á þingmálaskrá. Ákvæði laganna um að gera skuli áætlun um nýtingu til sex ára fela í sér nauðsyn þess að leggja fram tiltekna stefnu, þ.m.t. um aukið gegnsæi og fyrirsjáanleika hvað varðar veiðar og vinnslu.
Markmið núgildandi laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða er að stuðla að verndun og hag-kvæmri nýtingu nytjastofna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Ýmsar ráðstafanir hafa verið gerðar í því augnamiði að efla byggð, þ. á m. að draga 5,3% af heildaraflamarki og ráðstafa til byggðarlaga í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi eða til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda. Hluti þessa stuðnings er svokallaður byggðakvóti sem skiptist nú í almennan og sértækan byggðakvóta. Sá síðarnefndi er einnig kallaður jöfnum höndum aflamark Byggðastofnunar.
Úthlutunarreglur almenns byggðakvóta, að grunni til hið svonefnda punktakerfi, hafa tekið mjög litlum breytingum frá því að þeim var komið á og í þeim eru engir mælikvarðar á hagkvæmni, skilvirkni eða árangur. Því er nær ómögulegt að meta hvort þau ákvæði sem koma fram í 10. gr. laga um stjórn fiskveiða um tilgang almenns byggðakvóta hafi virkað eða náð markmiðum sínum. Þó svo að ákveðin stefna um almenna byggðakvótann komi fram í reglugerð skortir á atriði er varða bæði ráðstöfun í potta og úthlutun til byggðarlaga. Þá eru skilyrði um úthlutun um margt flókin. Loks er samhæfing milli úthlutunarkerfa almenns byggðakvóta og hins sértæka lítil sem engin, enda ekki gert ráð fyrir slíku í núverandi lögum. Engu að síður gera lögin ráð fyrir formlegu samráði ráðuneytis og Byggðastofnunar um ráðstöfun almenna byggðakvótans og er því samráði ábótavant. Stöðnun einkennir því málaflokkinn.
Þróun úthlutunarkerfis almenns byggðakvóta þarf að sinna með tilliti til markmiða laganna, breytinga á aðstæðum í byggðarlögum og með hliðsjón af þeim verðmætum sem um er að ræða. Þótt stjórnsýsla teljist góð í þeim skilningi að farið sé að lögum og reglum við úthlutunina og viðunandi þjónusta veitt, þá er það ekki nægjanlegt þar sem framangreindri þróun á umgjörð málaflokksins hefur ekki verið sinnt.
Um umtalsverð verðmæti er að tefla með úthlutun byggðakvóta eða allt að tæplega 5 ma. kr. á ári hverju (á verðlagi ársins 2023). Á tímabilinu 2018/2019–2022/2023 var tæplega 50.000 þorskígildistonnum úthlutað úr bæði almennum og sértækum byggðakvóta. Úthlutað magn er núorðið nánast það sama í báðum kerfum. Alls fékk 51 byggðarlag almennan byggðakvóta á umræddu tímabili meðan sértækur byggðakvóti rann til tólf byggðarlaga sem einnig hafa fengið úthlutað úr almenna kerfinu. Byggðakvóti, almennur og sértækur, hefur því reynst sumum byggðarlögum afar mikilvægur.
Miklar breytingar hafa átt sér stað í sjávarútvegi á undanförnum áratugum. Samþjöppun veiðiheimilda hefur verið mikil og mörg minni sjávarpláss þurfa nú að treysta á fjölbreyttari atvinnuvegi en sjávarútveg. Byggðakvóta er ætlað að stuðla að jákvæðri byggðaþróun en ljóst er að í mörgum tilvikum ræður hann einn og sér ekki úrslitum í þeim efnum, enda er úthlutaður kvóti í raun og veru hlutfallslega lítill fyrir flest byggðarlög. Það gildir sérstaklega um almenna byggðakvótann. Sem dæmi má nefna að á fimm ára tímabili frá 2018/2019–2022/2023 fengu 13 byggðarlög hvert og eitt innan við 100 þorskígildistonnum úthlutað samanlagt fyrir öll árin. Getur nærri að slíkt ræður ekki úrslitum um uppbyggingu vinnslu og veiða í viðkomandi byggðarlögum. Á hinn bóginn fengu fjögur byggðarlög hvert og eitt úthlutað yfir 1.000 þorskígildistonnum í almennum byggðakvóta á sama tímabili, að viðbættum sértækum byggðakvóta. Í þeim tilvikum er kvótastærð orðin umtalsverð og farin að skipta verulegu máli.
Sveitarstjórnir gera gjarnan tillögur um sérreglur um úthlutun almenns byggðakvóta. Heimild til þess er að finna í lögum en staðfesting matvælaráðuneytis og birting þurfa einnig að koma til þar sem ráðuneyti þarf að taka tillit til ólíkra aðstæðna í byggðarlögum við mat sitt. Sérreglurnar geta verið með afar ólíkum hætti, t.a.m. um hvort löndunarskylda eigi við í byggðarlagi eða sértækar skorður séu settar um úthlutun innan byggðarlags. Þetta fyrirkomulag, sem er eitt megineinkenni almenna byggðakvótans, styður ekki við hefðbundin sjónarmið um jafnræði. Oft er um að ræða fámenn byggðarlög þar sem návígi sveitarstjórnarfólks við þá sem stunda útgerð er mikið og erfitt getur því reynst að tryggja armslengd milli þeirra sem gera tillögur um reglur og hinna sem fá úthlutað byggðakvóta. Stjórnsýsla ráðuneytis tengd staðfestingu á reglunum er auk þess bæði tímafrek og flókin. Fyrirkomulagið er óheppilegt og kallar á breytingar. Á meðan kerfið helst óbreytt er ekki hægt að fullyrða að jafnræðis sé gætt við úthlutun almenns byggðakvóta, jafnvel þó svo að ákvæði reglugerða séu uppfyllt.
Þrátt fyrir annmarka sem eru á kerfinu um almenna byggðakvótann telur Ríkis-endurskoðun að framkvæmdin sjálf, þ.e. umsýsla Fiskistofu vegna úthlutunar til fiskiskipa, sé í eðlilegum farvegi hvað stjórnsýslu varðar. Kröfum um úthlutun er fylgt, leiðbeiningar og rafræn þjónusta hefur tekið framförum og jafnræðis er gætt með fyrirvara um þær reglur sem úthlutunarkerfið felur í sér, þ.m.t. sérreglur sveitarfélaga. Ágallarnir eru hins vegar kerfislægir, þ.e. áðurnefnd stöðnun og óvissa um árangur með hliðsjón af markmiðum.
Sértæki byggðakvótinn er og hefur verið minna umdeildur en sá almenni. Honum er skipt milli færri aðila og sér Byggðastofnun um úthlutun hans. Stofnunin gerir í því sambandi samninga um úthlutun til allt að sex ára í senn og fylgist með framvindu þeirra. Fyrirsjáanleiki er því mun meiri en gildir í almenna byggðakvótanum sem úthlutað er til eins árs í senn, bæði hvað varðar áhrif úthlutunar á byggðarlög og ætlaða þýðingu fyrir byggðafestu. Umsýsla Byggðastofnunar hefur að mati Ríkisendurskoðunar verið góð hvað varðar jafnræði og stjórnsýslu. Framkvæmdin er þó ekki yfir gagnrýni hafin og er ástæða til að stofnunin útfæri verklagsreglur um sértæka byggðakvótann með nánari hætti, þ.m.t. um eftirlit.
Ríkisendurskoðun bendir á mikilvægi þess að þær verklagsreglur sem gilda um úthlutun, bæði almenns byggðakvóta og hins sértæka, endurspegli framkvæmd með nánari hætti en nú er og að þeim sé viðhaldið. Úthlutun er byggð á reglugerðum en því til viðbótar er stuðst við bæði skráð og óskráð verklag í mörgu tilliti við úthlutun þeirra verðmæta sem um er að tefla. Þá þarf að lýsa nánar og eftir atvikum koma á kerfi um innra eftirlit eða innri úttektir sem fylgist með að þeim verklagsreglum og öðrum kröfum sem gilda um úthlutun sé fylgt. Þetta á við um stjórnsýslu matvælaráðuneytis, Fiskistofu og Byggðastofnunar í málaflokknum.
Ástæða er til að gaumgæfa þann mun sem hefur orðið á þróun almenna og sértæka kerfisins miðað við þann tilgang sem þeim er ætlaður í lögum og þar hefur almenna kerfið raunar dagað uppi með nánast algerri stöðnun. Nokkuð öðru máli gegnir um sértæka kerfið og markmið þess en þar byggist úthlutun á sérstöku mati, deilist á færri hendur og árangur er háður reglubundnu mati.
Ítarleg rök hníga að því að ástæða sé til að endurskoða samspil kerfanna, skera byggða-kvótakerfið alveg upp og sameina almenna hlutann þeim sértæka. Jafnframt verði hlutverkaskipan um úthlutun endurskoðuð og dregið úr því að matvælaráðuneyti komi að starfrækslu úthlutunarkerfis og því þess í stað beint í auknum mæli að Byggðastofnun, og eftir atvikum Fiskistofu, með tæknilegri útfærslu. Hugmyndir um endurskoðun kerfisins, að hluta til eða í heild, hafa komið fram í skýrslum með einum eða öðrum hætti (eins og t.a.m. hefur verið vikið að í tillögum Auðlindarinnar okkar).
Breytingar eru aðkallandi óháð afdrifum frumvarps til heildarlaga um sjávarútveg sem felur í sér ýmsar tillögur um þróun byggðakerfa. Það gildir einnig um aðrar ábendingar í þessari skýrslu. Óháð mögulegum lagabreytingum er mikilvægt að vinna bug á þeirri stöðnun sem einkennir kerfið. Hafa þarf í huga að jafnvel núverandi lagarammi felur í sér svigrúm til þróunar, þ.m.t. um áherslur og stefnumótun varðandi úthlutun í potta 5,3%-kerfisins, uppfærslu á reglum og skýrara verklag um úthlutun. Þá eru ýmsir möguleikar á bættum árangri gagnvart byggðasjónarmiðum, ekki síst með virkara samráði milli ráðuneytis og Byggðastofnunar og viðeigandi árangursmati.
