Ábendingar til Hafrannsóknarstofnunar

1. Tryggja þarf að innkaup séu í samræmi við lög
   Miðað við þá miklu fjárhagslegu hagsmuni ríkisins sem felast í innkaupum Hafrannsóknastofnunar þarf stofnunin að gefa þeim meiri gaum. Mikilvægt er að stofnunin geri sér grein fyrir ábyrgð sinni og skyldum við að haga innkaupum í samræmi við þá meginstefnu sem stjórnvöld hafa sett og birtast í lögum um opinber innkaup og innkaupastefnu ríkisins.
2. Vanda þarf undirbúning og samningsstjórnun
   Í aðdraganda innkaupasamninga þarf að fara fram ítarleg og skjalfest greining á því hvort ráðast þurfi í útboð á grundvelli laga um opinber innkaup. Hafrannsóknastofnun þarf að gæta að markmiðum laganna og reglna settum samkvæmt þeim við öll innkaup, s.s. um jafnræði, gagnsæi og hagkvæmni og sinna samningsstjórnun sem skyldi.
3. Bæta þarf skjalastjórnun og varðveislu innkaupagagna
   Ríkisendurskoðun hvetur til þess að sett verði fyrirmæli í verk-lagsreglum stofnunarinnar um innkaup er varða stjórnun skjala um innkaup og varðveislu innkaupagagna og verðkannana. Óásættanlegt er að stofnunin búi ekki yfir upplýsingum um hvaða innkaupaaðferðum hún hefur beitt. 
4. Styrkja þarf innra eftirlit og innleiða innri endurskoðun
   Hafrannsóknastofnun þarf að vinna áfram að því að styrkja innra eftirlit stofnunarinnar. Mikilvægt er að stofnunin endurmóti og innleiði eftirlitsaðgerðir á grundvelli skjalfests verklags og viðeigandi áhættumats með hliðsjón af stefnu þar um og innleiði eftirlitsaðgerðir á grundvelli hennar. Þá þarf stofnunin að innleiða innri endurskoðun sem felur í sér kerfisbundið, óháð og hlutlægt mat á virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta stofnunarinnar. 
5. Yfirsýn og þekking á upplýsingatækni verði aukin
   Stofnunin þarf að tryggja fullnægjandi yfirsýn stjórnenda og þekkingu starfsfólks er varðar lykilverkefni hennar í upplýsinga-tækni svo að stofnunin geti sinnt virku eftirliti með útvistun verkefna í upplýsingatækni. 
    

Ábendingar til matvælaráðuneytis

6. Tryggja þarf hlítni við lög og virkt eftirlit 
   Matvælaráðuneyti þarf að sinna virku og auknu eftirliti með því að stofnanir þess taki mið af innkaupastefnu ríkisins, lögum um opinber innkaup og reglum settum á grundvelli þeirra. Ríkis-endurskoðun hvetur ráðuneytið til að ljúka sem fyrst athugun sinni á því hvort þörf sé á sértækum aðgerðum og hvernig bæta megi framkvæmd innkaupa undirstofnana.
    

Starfsfólk Hafrannsóknastofnunar hefur þurft að aðlagast miklum breytingum undanfarin ár sem varða m.a. skipulag, aðbúnað og verkefni stofnunarinnar. Árið 2019 sætti stofnunin hagræðingarkröfum og þurfti að grípa til aðgerða sem töluverður styr stóð um. Skipurit og samsetning framkvæmdastjórnar hafa tekið tíðum breytingum og óánægja með starfsskilyrði komið upp sem m.a. má rekja til starfsaðstæðna í höfuðstöðvum stofnunarinnar í Hafnarfirði. 

Kannanir hafa sýnt að vinnustaðamenning Hafrannsóknastofnunar stendur höllum fæti og hefur stofnunin leitað aðstoðar fagaðila til að vinna bragarbót á því. Stofnunin hefur sett sér markmið um að efla og styrkja jákvæða og hvetjandi vinnustaðamenningu. Ríkisendurskoðun hvetur stofnunina til að láta ekki undir höfuð leggjast að taka á málum sem krefjast tafarlausra aðgerða á grundvelli laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. 

Hafrannsóknastofnun þarf einnig að halda áfram á þeirri vegferð að styrkja innra eftirlit stofnunarinnar. Til að tryggja sem best skipulag og virkni þess er mikilvægt að stofnunin endurmóti og innleiði eftirlitsaðgerðir á grundvelli skjalfestrar stefnu og verklags og viðeigandi áhættumats. Þá er mikilvægt að tryggja viðeigandi formfestu, skýrslugerð og upplýsingagjöf ásamt því að innleiða reglulegar prófanir á virkni eftirlitsaðgerða. Stofnunin þarf jafnframt að innleiða innri endurskoðun sem felur í sér kerfisbundið, óháð og hlutlægt mat á virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta stofnunarinnar.

Innkaup í bága við lög
Vinna við setningu núgildandi innkaupastefnu Hafrannsóknastofnunar hófst í október 2022 þegar stjórnendum varð ljóst að slíka stefnu var ekki að finna í gæðahandbók stofnunarinnar. Vinna við setningu núgildandi leiðbeininga um innkaup Hafrannsóknastofnunar hófst einnig sama ár. Þágildandi gæðahandbók stofnunarinnar innihélt engar skriflegar leiðbeiningar, verklagsreglur eða önnur viðmið varðandi framkvæmd innkaupa.

Hafrannsóknastofnun getur ekki svarað því hvernig stofnunin tryggði virkt innra eftirlit með innkaupum og samningagerð árin 2019−2022. Óljóst er hversu lengi stjórnendur og aðrir starfsmenn studdust ekki við skrifleg viðmið um framkvæmd innkaupa. Skortur er á gögnum um hvort innkaupagreining var framkvæmd í fjölmörgum verkefnum og þar af leiðandi hvort þau voru skilgreind og afmörkuð og hvort ráðist var í verðsamanburð. Af þeim sökum liggja forsendur ákvarðana við innkaup ekki fyrir eða hvort viðeigandi ráðstafanir voru gerðar til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og til að tryggja jafnræði.

Stofnunin fullyrðir að innkaupagreining sé hluti af verklagi hennar í dag þar sem innkaup séu flokkuð í útboðsskyld verkefni og tilboðsskyld.

Hafrannsóknastofnun ber að ráðast í útboð í samvinnu við Fjársýsluna við öll innkaup á vörum, þjónustu og verkum yfir viðmiðunarfjárhæðum laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og reglum settum á grundvelli þeirra. Stofnunin býr ekki yfir upplýsingum um hversu oft hún framkvæmdi útboð við innkaup sín árin 2019−2022. Þá getur stofnunin ekki svarað í hve mörgum tilfellum innkaup voru yfir viðmiðunarfjárhæðunum og hefðu þ.a.l. átt að fara fram með útboði. Stofnunin hefur ekki upplýsingar um hvaða innkaupaaðferðum var beitt við öll innkaup á tímabilinu þar sem samanlagt virði viðskipta var yfir viðmiðunarfjárhæðum. Að auki getur stofnunin ekki svarað hvernig hún tryggði frá ársbyrjun 2019 og fram á mitt ár 2021 að hagkvæmni væri gætt við innkaup undir innlendum viðmiðunarfjárhæðum og að samanburður væri gerður meðal sem flestra fyrirtækja. 

Hafrannsóknastofnun vanrækti í mörgum tilvikum lögbundna skyldu sína um að tryggja jafnræði og gagnsæi í innkaupum, sem og hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni. Stofnunin býr ekki yfir fullnægjandi upplýsingum um hvernig innkaupum hennar var háttað og því er ómögulegt að meta hversu oft framkvæmd þeirra var á skjön við ákvæði laga um opinber innkaup. Aftur á móti er ljóst að innkaup stofnunarinnar árin 2019−2023 voru ekki ávallt í samræmi við gildandi lög og reglur um opinber innkaup og innkaupastefnu ríkisins. 

Mikilvægt er að Hafrannsóknastofnun tryggi virkt eftirlit með fylgni við verklagsreglur og önnur viðmið um innkaup. Ýmis dæmi eru um að stjórnun skjala um innkaup og varðveislu þeirra hjá stofnuninni sé ábótavant. Ríkisendurskoðun hvetur til þess að sett verði fyrirmæli í verklagsreglum um innkaup er varða skjalastjórnun og varðveislu innkaupagagna og verðkannana.

Stofnunin hefur á undanförnum árum lagt talsverða vinnu í mótun faglegra og skilvirkara verklags um innkaup. Í svörum kom fram að stofnunin hafi sett sér markmið um að bæta verklagið enn frekar, sem og innra eftirlit með innkaupum. Mikilvægt er að stofnunin geri sér grein fyrir ábyrgð sinni og skyldum við að haga innkaupum í samræmi við þá meginstefnu sem stjórnvöld hafa sett og birtast í lögum um opinber innkaup og innkaupastefnu ríkisins.

Sértækar aðgerðir til skoðunar
Hafrannsóknastofnun er undirstofnun matvælaráðuneytis (áður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, 2012−2021). Ráðuneytum Stjórnarráðsins er ætlað veigamikið hlutverk við að stjórna, samræma og hafa eftirlit með rekstri ríkisstofnana, þ. á m. útgjöldum þeirra. Samkvæmt 20. gr. laga um opinber fjármál skal hver ráðherra setja fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á til eigi skemmri tíma en fimm ára. 

Til stóð að innkaupastefna atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis (nú matvælaráðuneytis) yrði endurskoðuð fyrir árslok 2020 og stofnunum ráðuneytisins þá sett ný markmið. Það er mat matvælaráðuneytis að eftir setningu gildandi innkaupastefnu ríkisins árið 2021 hafi ekki reynst þörf á að endurskoða eða setja nýja stefnu ráðuneytisins. Þar er nú til skoðunar hvort þörf sé á sértækum aðgerðum fyrir stofnanir ráðuneytisins til viðbótar við hina sameiginlegu stefnu ríkisins og aðrar áherslur í ríkisrekstri. 

Ríkisendurskoðun vekur athygli á að matvælaráðherra bar samkvæmt 20. gr. laga um opinber fjármál að setja stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á sem innihéldi m.a. áherslur við innkaup. Ljóst er að slík stefna og innkaupastefna ríkisins voru ekki hluti af reglulegum samskiptum ráðuneytisins og Hafrannsóknastofnunar árin 2019−2023, t.d. við árangursmat. Ríkisendurskoðun telur þetta óásættanlegt þegar hugað er að fjárhagslegu umfangi innkaupanna, kröfum um eftirlit ráðuneyta með rekstri stofnana og markmiðum gildandi laga og innkaupastefnu ríkisins. 

Samkvæmt ráðuneytinu hefur það fram til þessa lagt áherslu á að fylgjast með stærri fjárfestingum og fjárútlátum stofnana sinna og hefur eftirlit ráðuneytisins með innkaupum þeirra tekið mið af þeirri forgangsröðun. Ráðuneytið geri kröfu um að farið sé að lögum sem og að góðir starfshættir í innkaupum séu viðhafðir.

Útvistun upplýsingatækni ekki boðin út
Hafrannsóknastofnun samdi í mars 2023 um útvistun á rekstri og notendaþjónustu upplýsingatækni stofnunarinnar til einkafyrirtækis sem fól í sér umfangsmiklar breytingar. Staða kerfisstjóra og upplýsingatæknideild stofnunarinnar voru lögð niður samhliða. Samið var um útvistunina eftir að utanaðkomandi ráðgjafarfyrirtæki komst að niðurstöðu um að ráðast þyrfti í breytingar. Stofnunin stæði frammi fyrir svokallaðri tækniskuld og hefði ekki mótað sér heildstæða stefnu í upplýsingatækni. Bæta þyrfti upplýsingaöryggi og yfirsýn og þekkingu stjórnenda á upplýsingatækni. 

Hafrannsóknastofnun kannaði ekki hvort þjónustusamningurinn væri útboðsskyldur samkvæmt lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup og leitaði ekki annarra tilboða. Stofnuninni mátti þó vera ljóst að heildarvirði samningsins væri yfir þágildandi viðmiðunarfjárhæðum. 

Stofnunin réðst hvorki í ítarlega þarfa- né kostnaðargreiningu áður en samningurinn var undirritaður. Stofnunin hefur sagt að kostnaður vegna breytinganna hafi reynst meiri en vonir stóðu til og að samningsstjórnun af hennar hálfu hafi verið ábótavant. Ríkisendurskoðun ítrekar að endanleg ábyrgð á framkvæmd samningsins liggur hjá stofnuninni. 

Viðbúið var að kostnaður Hafrannsóknastofnunar myndi aukast fyrst um sinn vegna breytinganna og áskorana við að koma stofnuninni út úr áðurnefndri tækniskuld. Heildarkostnaður vegna reksturs upplýsingatækni hækkaði milli áranna 2022 og 2023 eftir að hafa verið nokkuð áþekkur árin á undan. Kostnaðurinn nam alls 788,6 m.kr. árin 2019−2023 á verðlagi ársins 2024. Þar af nam fastur mánaðarlegur kostnaður á grundvelli þjónustusamningsins 40,8 m.kr. án virðisaukaskatts frá 1. mars 2023 til 1. september 2024. Heildargreiðslur Hafrannsóknastofnunar til fyrirtækisins á umræddu tímabili námu 109,7 m.kr. án virðisaukaskatts.

Hafrannsóknastofnun réðst í stefnumótunarvinnu í upplýsingatækni árið 2023 og lauk henni með setningu stafrænnar stefnu fyrir árin 2023−2025. Í stefnunni eru settar fram fjórar lykilvörður sem innihalda alls 31 aðgerð. Ríkisendurskoðun óskaði eftir yfirliti um stöðu og áætluð verklok aðgerðanna. Stofnunin getur ekki veitt þær upplýsingar en segir að verkefnið í heild sé á eftir áætlun. Ríkisendurskoðun ítrekar mikilvægi þess að stofnunin búi yfir nægri þekkingu og yfirsýn til að geta viðhaft virkt eftirlit með útvistun verkefna í upplýsingatækni.